構建與實施法治化、規(guī)范化的公平競爭審查制度

2024年6月，《公平競爭審查條例》（以下簡稱《條例》）正式以國務院行政法規(guī)的形式頒布。2022年修訂反壟斷法時將公平競爭審查制度寫入法律內(nèi)容，確立了公平競爭審查制度的法治化方向?！稐l例》的頒布實施是落實反壟斷法，將公平競爭審查制度深入推進、規(guī)范實施與有效發(fā)展的關鍵舉措，有助于進一步提升公平競爭審查制度的法治化水平，對推進全國統(tǒng)一大市場建設、優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)經(jīng)營主體活力和促進我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展等具有重要意義。

一、回應制度需求，提升公平競爭審查制度的法治化水平

國務院2016年第34號文在我國首次引入公平競爭審查制度。為落實這一“頂層設計”，2022年修訂的反壟斷法從兩個方面賦予了公平競爭審查制度的“法律”身份：一是修改第四條，提出“強化競爭政策基礎地位”的基本要求，為公平競爭審查制度的法治化提供了基本依據(jù)；二是新增第五條，規(guī)定“國家建立健全公平競爭審查制度”，為公平競爭審查制度的全面實施提出了明確要求。

完善社會主義市場經(jīng)濟體制，需要堅持“競爭政策基礎地位”，而公平競爭審查與行政性壟斷執(zhí)法，構成了落實“競爭政策基礎地位”的兩大核心舉措。不過，相比行政性壟斷的禁止性規(guī)定在反壟斷法中既有總則的統(tǒng)領強調(diào)，又有分則的專章細化，公平競爭審查制度“入法”，在反壟斷法中尚停留在總則的宣示層面。考慮到公平競爭審查制度的重要性、內(nèi)容復雜性及實施方式的特殊性，在反壟斷法中詳細規(guī)定公平競爭審查制度面臨一些難題。基于此，以行政法規(guī)的形式制定專門的《條例》，不僅對豐富公平競爭審查制度的內(nèi)容和要求、確保公平競爭審查制度在全國范圍內(nèi)有效與規(guī)范實施具有重要意義，也能讓公平競爭審查制度適度超越反壟斷法（如將“法律”納入審查范圍，而行政性壟斷執(zhí)法無法適用于“法律”的制定），確保公平競爭審查制度更有針對性和有效性，更加符合我國實踐需要。

《條例》在堅持和延續(xù)國務院2016年34號文體例與框架的基礎上，聚焦重點與關鍵問題，從以下方面構建了公平競爭審查的制度體系：一是細化了公平競爭的審查標準和例外情形，特別是與修改后的反壟斷法實現(xiàn)了協(xié)調(diào)；二是豐富了審查機制，引入市場監(jiān)管部門會同審查，并鼓勵建立跨區(qū)域、跨部門的公平競爭審查工作機制；三是注重監(jiān)督保障，引入了公平競爭審查的抽查、舉報、督查、整改等機制。

二、堅持發(fā)展導向，筑牢經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的市場化根基

發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務，與全面建設社會主義現(xiàn)代化國家相適應的發(fā)展必須是“高質(zhì)量發(fā)展”。實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展需要堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，首要任務是構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，本質(zhì)是“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。這就要求經(jīng)濟發(fā)展必須以市場化為導向，最大程度地依賴競爭機制。只有建立公平競爭的市場環(huán)境，才能真正實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

《條例》的出臺，在提升公平競爭審查制度法治化水平的基礎上，可以在以下方面進一步筑牢經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的市場化根基，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展：

一是有助于推進全國統(tǒng)一大市場建設。2022年3月，中共中央、國務院印發(fā)《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》，明確提出要“加快建設高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場”。地方保護和行政性壟斷是加快建設全國統(tǒng)一大市場的堵點，而地方保護和行政性壟斷的源頭在政策措施。《條例》的實施有助于從源頭上破除地方保護與行政性壟斷，防止有礙全國統(tǒng)一大市場建設的政策措施出臺。只有現(xiàn)行有效的政策措施立足統(tǒng)一市場和公平競爭的要求，不妨礙有效的市場準入和退出、不違法違規(guī)影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本或干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為，并能夠促進商品和要素的自由流動，才能進一步降低企業(yè)的制度性交易成本，促進商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動，推動國內(nèi)市場高效暢通和規(guī)模拓展，最終提高市場配置資源的效率。

二是有助于營造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境。經(jīng)濟持續(xù)增長的原動力在企業(yè)，營商環(huán)境是企業(yè)生存發(fā)展的土壤，而法治是最好的營商環(huán)境。企業(yè)最需要的不是政策優(yōu)待，而是公平競爭的市場環(huán)境。地方保護、區(qū)域壁壘、歧視性待遇等妨礙市場公平競爭的做法，不僅是對經(jīng)營主體信心與預期的極大破壞，也是惡化營商環(huán)境的典型表現(xiàn)?！稐l例》一方面在總則明確規(guī)定“國家加強公平競爭審查工作，保障各類經(jīng)營者依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭”，另一方面將公權主體破壞公平競爭市場秩序的各種做法細化在“審查標準”之中?！稐l例》的實施可以更好地提升我國營商環(huán)境的市場化、法治化和國際化水平，發(fā)揮營商環(huán)境作為穩(wěn)增長穩(wěn)預期、推動高質(zhì)量發(fā)展“先手棋”的作用。

三是有助于激發(fā)各類經(jīng)營主體特別是民營中小微企業(yè)活力，調(diào)動經(jīng)營主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性。實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，需要堅持兩個“毫不動搖”，同時優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境，依法保護民營企業(yè)產(chǎn)權和企業(yè)家權益，促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大。以《條例》實施為契機，嚴格評估涉及經(jīng)營主體經(jīng)濟活動的各類政策措施（包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及具體政策措施等）是否符合公平競爭的要求，并對妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的政策措施進行清理，可以充分保障市場競爭環(huán)境的公平性，為各類經(jīng)營主體公平參與市場競爭掃清障礙、奠定基礎、穩(wěn)定預期，也有利于破除影響各類所有制企業(yè)公平競爭、共同發(fā)展的制度障礙和隱性壁壘，持續(xù)提振經(jīng)營主體信心，最大限度地激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，推動經(jīng)營主體“引進來”和“走出去”。

三、發(fā)揮系統(tǒng)效應，實現(xiàn)公平競爭審查的體系化銜接

公平競爭審查制度“入法”并持續(xù)提升法治化水平，不僅是一個簡單的從“政策”到“法律”的身份轉(zhuǎn)變，更重要的是，一旦成為反壟斷法中的一項內(nèi)容，公平競爭審查制度就能更好地實現(xiàn)與反壟斷法的有效對接。這不僅有助于提升公平競爭審查制度的法律地位，實現(xiàn)公平競爭審查與反壟斷執(zhí)法的前后回應、雙向互動，還有利于在整個反壟斷法的框架下審視公平競爭審查制度的實施與完善。例如，一旦公平競爭審查制度被視為反壟斷法的必要組成部分，反壟斷執(zhí)法機構就可以對公平競爭審查制度的實施發(fā)揮更大作用。

《條例》第一條開宗明義，直接將“《中華人民共和國反壟斷法》等法律”作為制定依據(jù)?？倓t第六條在總體上確立了反壟斷執(zhí)法機構的“指導”與“組織”地位，即“國務院市場監(jiān)督管理部門負責指導實施公平競爭審查制度，督促有關部門和地方開展公平競爭審查工作”“縣級以上地方人民政府市場監(jiān)督管理部門負責在本行政區(qū)域組織實施公平競爭審查制度”。

在分則中，《條例》也充分體現(xiàn)了公平競爭審查與反壟斷監(jiān)管執(zhí)法的銜接關系。在“審查機制”方面，《條例》對重大政策措施直接引入了反壟斷執(zhí)法機構的會同審查方式，即“擬由縣級以上人民政府出臺或者提請本級人民代表大會及其常務委員會審議的政策措施，由本級人民政府市場監(jiān)督管理部門會同起草單位在起草階段開展公平競爭審查”。在公平競爭審查的“監(jiān)督保障”方面，反壟斷執(zhí)法機構的作用更加明顯，甚至具有主導地位：一是抽查機制由市場監(jiān)管部門建立并組織實施；二是對違反《條例》規(guī)定的政策措施，任何單位和個人可以向市場監(jiān)管部門舉報，由后者直接處理或轉(zhuǎn)送有關部門處理；三是國務院定期開展的公平競爭審查督查工作，也由市場監(jiān)管總局負責具體實施。