國(guó)際條約的法律制度

一、國(guó)際條約在國(guó)際法上的地位  

（一）締結(jié)國(guó)際條約的重要意義

國(guó)際社會(huì)為什么要締結(jié)條約？這主要是因?yàn)闂l約在國(guó)際關(guān)系上有著重要的實(shí)際意義。

條約是國(guó)際交往的重要工具。我們處在一個(gè)國(guó)際社會(huì)，任何一個(gè)國(guó)家都需要與他國(guó)進(jìn)行往來，再封閉的國(guó)家也不能例外。當(dāng)今國(guó)際社會(huì)交通極為便利，信息高度發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)相互依存，國(guó)際交往日益密切。哪里有國(guó)際交往，哪里就有國(guó)際法。國(guó)際交往需要法律規(guī)則，需要明確相互的權(quán)利和義務(wù)，而條約提供了這樣的規(guī)則，確立了國(guó)家之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。國(guó)際交往表現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、法律等各個(gè)領(lǐng)域，任何一個(gè)領(lǐng)域的國(guó)際交往都離不開條約。

以國(guó)際政治關(guān)系為例。當(dāng)今國(guó)際政治秩序建筑于一些重要的法律原則基礎(chǔ)之上。這些原則主要有：國(guó)家主權(quán)平等、和平解決爭(zhēng)端、禁止使用武力、忠實(shí)履行國(guó)際義務(wù)、不干涉他國(guó)內(nèi)政、尊重基本人權(quán)。它們都是《聯(lián)合國(guó)憲章》和其他一些重要國(guó)際條約確立或重申的國(guó)際法原則。國(guó)際政治秩序不能離開這些原則。國(guó)際條約對(duì)于確保國(guó)家之間和平共處、友好往來不可或缺。

條約又是國(guó)際合作的重要工具。國(guó)家不僅要交往，而且還要合作，以便共同發(fā)展并解決彼此關(guān)心的問題。國(guó)際合作是當(dāng)代國(guó)際關(guān)系的主旋律，是構(gòu)建和諧世界的重要方面。國(guó)際合作更是離不開國(guó)際法和國(guó)際條約。國(guó)際法現(xiàn)在已經(jīng)不僅僅是國(guó)家之間共存或交往的法律，而且越來越呈現(xiàn)出合作的性質(zhì)。

一個(gè)明顯的例子是《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》。該公約的第四章通篇在講國(guó)際合作，例如引渡合作、司法協(xié)助、執(zhí)法合作、沒收事宜的合作等。這個(gè)公約很好地說明了條約在國(guó)際合作方面的重要性。離開了條約這個(gè)工具，是很難談國(guó)際合作的，因?yàn)楹献餍枰_定合作方的權(quán)利和義務(wù)。

（二）條約是國(guó)際法的重要淵源

我們今天所說的國(guó)際法，是指主要調(diào)整國(guó)家之間關(guān)系的法律。國(guó)際法調(diào)整的是“公”的關(guān)系，又被稱為“國(guó)際公法”。傳統(tǒng)上，國(guó)際法一直是以國(guó)家關(guān)系作為調(diào)整對(duì)象的。在當(dāng)代，國(guó)際法還調(diào)整國(guó)家與國(guó)際組織的關(guān)系，以及國(guó)際組織相互間的關(guān)系。不過，國(guó)家仍然是國(guó)際法的最重要、最基本的主體，國(guó)際法主要是國(guó)家之間的法律。

所謂國(guó)家之間的法律有兩個(gè)基本含義：第一，國(guó)際法原則、規(guī)則的產(chǎn)生或制訂依賴于國(guó)家，國(guó)際法是國(guó)家之間而不是國(guó)家之上的法律，國(guó)際法沒有中央的立法機(jī)關(guān)，它的原則、規(guī)則主要來自于國(guó)家締結(jié)的條約和國(guó)家實(shí)踐形成的習(xí)慣；第二，國(guó)際法的原則、規(guī)則適用于國(guó)家，對(duì)國(guó)家具有約束的效力。有這樣一個(gè)比喻，它說：國(guó)家既是國(guó)際法的生產(chǎn)者，又是國(guó)際法的消費(fèi)者。這個(gè)比喻形象地說明了國(guó)際法的本質(zhì)特點(diǎn)。

正是因?yàn)閲?guó)家主要是通過條約和習(xí)慣來“生產(chǎn)”國(guó)際法的，條約和習(xí)慣被公認(rèn)為國(guó)際法的兩個(gè)主要淵源或造法方式。條約之所以是國(guó)際法的淵源，是因?yàn)閲?guó)際法上有“條約必須遵守”的原則。按照這個(gè)原則，條約對(duì)締約國(guó)有約束的效力，締約國(guó)有責(zé)任遵守條約的規(guī)定，履行條約的義務(wù)。  

條約與習(xí)慣相比，有著成文化、精確化和系統(tǒng)化的優(yōu)點(diǎn)。這使得條約在當(dāng)代國(guó)際法發(fā)展進(jìn)程中受到格外重視。1945年以來，國(guó)際社會(huì)締結(jié)了許多多邊條約，涉及到國(guó)際關(guān)系的各個(gè)領(lǐng)域。這些條約不僅編纂了已經(jīng)存在的習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則，而且發(fā)展了大量新的國(guó)際法規(guī)則。條約是國(guó)際法非常重要的淵源。  

國(guó)際條約還一直是規(guī)定雙邊關(guān)系中具體權(quán)利及義務(wù)的基本法律手段。條約是締約國(guó)之間的法律，國(guó)家之間存在大量的具體事務(wù)需要用條約來規(guī)范，例如劃界問題，漁業(yè)問題，民航問題，引渡問題等。隨著國(guó)際交往與合作不斷深入，條約的數(shù)量與日俱增。聯(lián)合國(guó)成立以來，在其秘書處登記的條約現(xiàn)已達(dá)約16萬件，其中絕大多數(shù)是雙邊條約。

（三）國(guó)際條約的概念和種類

從國(guó)際法來看，條約是國(guó)際法的主體按照國(guó)際法來規(guī)定其相互權(quán)利及義務(wù)的書面協(xié)議，它有四個(gè)特征：第一，條約是在國(guó)際法主體之間締結(jié)的。由于國(guó)家是國(guó)際法的基本主體，條約主要是國(guó)家之間的協(xié)議。在當(dāng)代，國(guó)際組織也有能力與國(guó)家締結(jié)條約，例如，聯(lián)合國(guó)與美國(guó)締結(jié)的《聯(lián)合國(guó)會(huì)所協(xié)定》。此外，國(guó)際組織相互之間也可以訂立條約。第二，條約要按照國(guó)際法締結(jié)。條約是以國(guó)際法為準(zhǔn)的協(xié)議，它的訂立、效力、解釋和適用等問題是由國(guó)際法來規(guī)范的。第三，條約要規(guī)定締約方相互的權(quán)利和義務(wù)。有沒有約定具體的權(quán)利和義務(wù)，是判斷一個(gè)協(xié)議是否為條約的重要標(biāo)準(zhǔn)，空泛的無需實(shí)質(zhì)履行的宣言或聲明不是條約。第四，條約是書面協(xié)議。條約包含締約方的權(quán)利和義務(wù)，一般需要用白紙黑字寫清楚。國(guó)際法盡管也承認(rèn)口頭協(xié)議的存在，但口頭協(xié)議比較罕見?！堵?lián)合國(guó)憲章》專門規(guī)定了條約登記制度，顯然，只有書面協(xié)議才有可能登記。

條約有廣義和狹義之分。廣義上講，條約是各種書面協(xié)議的總稱。狹義的條約專指以條約為名稱的協(xié)議。廣義的條約有許多具體名稱，例如換文、協(xié)定、議定書、條約、公約、憲章、聯(lián)合聲明等。不同的名稱代表了不同種類或性質(zhì)的協(xié)議。換文、協(xié)定通常是指約定具體事務(wù)的雙邊協(xié)議；條約一般用于規(guī)定國(guó)家之間重要事務(wù)的協(xié)議，例如邊界條約，友好互助條約；公約是一般性多邊條約常用的名稱，例如《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》；而建立國(guó)際組織的協(xié)議，多采用憲章這樣的名稱。從國(guó)際法來看，一個(gè)協(xié)議無論采用什么名稱，只要具備了上述條約的特征，都是國(guó)際法意義上的條約。

條約按照不同的標(biāo)準(zhǔn)有一些分類。最常見的是按締約方的數(shù)目，分為雙邊條約和多邊條約。兩個(gè)國(guó)家締結(jié)的條約為雙邊條約，兩個(gè)以上國(guó)家締結(jié)的條約為多邊條約。還有按條約性質(zhì)將條約分為造法性條約和契約性條約。造法性條約是指規(guī)定國(guó)家一般行為規(guī)范、對(duì)各國(guó)普遍開放的條約，契約性條約主要是規(guī)定雙邊關(guān)系中特定具體事項(xiàng)的條約。此外，條約還可根據(jù)其內(nèi)容分為政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事等類別的條約。按照不同標(biāo)準(zhǔn)分類的條約互有重疊。例如，WTO協(xié)定可以說是多邊條約，也可以說是造法性條約，又可以說是國(guó)際經(jīng)濟(jì)條約。如果從是否創(chuàng)建國(guó)際組織的標(biāo)準(zhǔn)來看，該協(xié)定還可以說是創(chuàng)建國(guó)際組織的條約，或國(guó)際組織的基本法。

二、國(guó)際條約的締結(jié)

（一）締約能力與締約權(quán)

締約能力講的是誰能夠在國(guó)際關(guān)系中締結(jié)條約的問題。國(guó)際法主要是國(guó)家之間的法律，而國(guó)家又是主權(quán)平等的，因此，任何一個(gè)主權(quán)國(guó)家都有締約能力，都能夠締結(jié)條約。正如《維也納條約法公約》第6條的規(guī)定：“每一國(guó)家皆有締約之能力?！背龂?guó)家之外，國(guó)際組織在其職權(quán)范圍內(nèi)也能夠締結(jié)條約。國(guó)際組織的締約能力已經(jīng)獲得國(guó)際法的承認(rèn)。

個(gè)人、公司、一國(guó)內(nèi)部單位沒有締約能力。個(gè)人、公司可能與國(guó)家簽訂協(xié)議，但協(xié)議的性質(zhì)是契約而不是條約。一國(guó)內(nèi)部單位也可能參加條約的締結(jié)，但必須是在該國(guó)法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，這實(shí)際上是一個(gè)締約權(quán)而不是締約能力的問題。

締約權(quán)是說一個(gè)國(guó)家或國(guó)際組織的各個(gè)機(jī)關(guān)在締約方面的代表性及權(quán)限問題，這是一個(gè)由國(guó)家或國(guó)際組織的內(nèi)部法而不是國(guó)際法規(guī)定的事項(xiàng)。國(guó)家或國(guó)際組織都不是抽象的，它們需要由一些機(jī)關(guān)包括個(gè)人來代表，以便對(duì)外交往，締結(jié)國(guó)際條約。就國(guó)家而言，由于主權(quán)的不可分割性，一般都是中央政權(quán)統(tǒng)一代表國(guó)家行使締約權(quán)。聯(lián)邦制國(guó)家有些例外，瑞士的各邦、德國(guó)的各州在涉及當(dāng)?shù)厥聞?wù)上也有一定的締約權(quán)。國(guó)家中央政權(quán)的締約權(quán)通常由行政機(jī)關(guān)、國(guó)家元首和立法機(jī)關(guān)分享。美國(guó)憲法規(guī)定，總統(tǒng)簽署和批準(zhǔn)條約，但條約須經(jīng)參議院三分之二議員同意才能對(duì)美國(guó)發(fā)生效力。德國(guó)憲法規(guī)定，總統(tǒng)有權(quán)以聯(lián)邦的名義締結(jié)條約，但實(shí)際上在多數(shù)情況下，總統(tǒng)的這一權(quán)力交由聯(lián)邦政府或各部部長(zhǎng)代為行使；而規(guī)定德國(guó)與外國(guó)政治關(guān)系的條約和涉及立法事項(xiàng)的條約，則須經(jīng)聯(lián)邦議會(huì)以聯(lián)邦法律的形式表示同意。英國(guó)是個(gè)例外，按照其不成文憲法的規(guī)定，條約的締結(jié)和批準(zhǔn)是英王的特權(quán)，與議會(huì)無關(guān)。

（二）締結(jié)條約的主要過程

條約如何締結(jié)呢？國(guó)際法上有一些締約過程。

一般來講，締約首先都要談判。談判是要討價(jià)還價(jià)的，有斗爭(zhēng)又有妥協(xié)。在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的起草過程中，各個(gè)利益集團(tuán)交鋒激烈，最后達(dá)成一攬子交易，即各有得失，結(jié)束談判過程。從這個(gè)意義上講，條約是締約方協(xié)調(diào)意志的產(chǎn)物。談判也是力量的較量，強(qiáng)國(guó)或其利益集團(tuán)往往占居上風(fēng)。談判《聯(lián)合國(guó)憲章》的時(shí)候，前蘇聯(lián)和美、英等國(guó)堅(jiān)持安理會(huì)對(duì)實(shí)質(zhì)性問題的表決要采取“大國(guó)一致原則”，也就是常說的“否決權(quán)”，這一意見最終寫入憲章第27條。因此，條約也可謂是談判各方力量對(duì)比的結(jié)果。

談判結(jié)束后要進(jìn)入簽署條約的階段。簽署在國(guó)際法上有兩個(gè)不同的意義：一是締約方對(duì)條約約文的認(rèn)可，二是締約方同意承受條約的約束。在締結(jié)重要條約的情況下，簽署一般具有第一個(gè)意義，它不產(chǎn)生對(duì)締約方的約束力。而簽署的第二個(gè)意義，即簽署可以使締約方受到條約的約束，主要是針對(duì)一些雙邊的契約性條約，例如《中華人民共和國(guó)外交部和巴基斯坦伊斯蘭共和國(guó)外交部合作議定書》。

簽署即可以約束國(guó)家的條約數(shù)量是比較有限的，多數(shù)條約還要經(jīng)過批準(zhǔn)或類似過程才可能對(duì)締約方產(chǎn)生約束的效力。在國(guó)際法上，批準(zhǔn)是國(guó)家同意承受條約約束的一種方式。批準(zhǔn)是針對(duì)重要條約而言的。何謂重要條約國(guó)際法并無界定，締約方有權(quán)在條約中約定本條約是簽署生效還是批準(zhǔn)生效。一般認(rèn)為，規(guī)定政治關(guān)系、劃界事宜的雙邊條約，多邊條約中的造法性條約和建立國(guó)際組織的條約，都屬于需要批準(zhǔn)的重要條約，因?yàn)樗鼈兩婕皣?guó)家重大利益。

那么，批準(zhǔn)條約的國(guó)家什么時(shí)候開始受條約的約束呢？在雙邊條約的情形下，締約方一般在互換批準(zhǔn)書之后，即受條約的約束。至于說多邊條約，締約方在交存批準(zhǔn)書之后，還要看條約是否滿足其他生效條件，例如是否有足夠數(shù)量的批準(zhǔn)書，在條約滿足了各項(xiàng)生效條件后，締約方即受條約的約束。國(guó)際法上的批準(zhǔn)，關(guān)鍵是看有無互換或交存批準(zhǔn)書，與國(guó)內(nèi)哪個(gè)機(jī)關(guān)來批準(zhǔn)條約無關(guān)。

國(guó)際法上還有一種國(guó)家同意承受條約約束的方式，這就是加入。加入是針對(duì)多邊條約而言的，雙邊條約不涉及加入問題。加入是指未在多邊條約上簽字的國(guó)家，在條約簽署或生效后參加該條約并受其約束的法律行為。國(guó)家不僅可以加入一個(gè)已經(jīng)生效的條約，也可以加入一個(gè)已經(jīng)簽署但尚未生效的條約。由于多邊條約通常要求一定數(shù)量的國(guó)家批準(zhǔn)后才能生效，加入甚至可以和批準(zhǔn)一道，構(gòu)成條約生效的條件。在這個(gè)意義上，加入相當(dāng)于批準(zhǔn)。

加入一直是我國(guó)參加國(guó)際條約的重要方式。改革開放之前，我國(guó)很少參與多邊條約的締結(jié)過程，而恰恰在這段時(shí)期，不少重要的多邊條約都已生效。從國(guó)家利益出發(fā)，我國(guó)陸續(xù)加入了這些條約，例如：1961年《維也納外交關(guān)系公約》，1963年《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，1969年《維也納條約法公約》。加入程序?qū)τ谖覈?guó)有著特殊的意義。

在多邊條約的締結(jié)方面，國(guó)際法上還有接受和核準(zhǔn)兩個(gè)概念。締約國(guó)在簽署多邊條約以后，除了用批準(zhǔn)的方式，還可以用接受或者核準(zhǔn)的方式來承受條約的約束。接受或核準(zhǔn)屬于簡(jiǎn)易的締約程序，一般由締約國(guó)行政機(jī)關(guān)為之，主要是為了締約方便。它們與批準(zhǔn)的區(qū)別在于，后者通常是締約國(guó)立法機(jī)關(guān)的行為。核準(zhǔn)的概念也適用于雙邊條約，也就是說，雙邊條約在簽署后可以通過核準(zhǔn)最終對(duì)締約國(guó)發(fā)生約束力。

關(guān)于多邊條約的締結(jié)，國(guó)際法上還有一個(gè)特殊程序，這就是保留。保留是締約國(guó)單方面的行為，在條約允許保留的范圍內(nèi)，締約國(guó)可分別在簽署、批準(zhǔn)、加入、接受、核準(zhǔn)等締約過程中提出保留。保留一般采用兩種形式：第一，締約國(guó)在簽署條約或交存批準(zhǔn)書、加入書、接受書或核準(zhǔn)書時(shí)單獨(dú)發(fā)表一個(gè)聲明，對(duì)條約的某個(gè)條款提出保留。第二，締約國(guó)在交存的批準(zhǔn)書、加入書、接受書或核準(zhǔn)書中載明保留事項(xiàng)。例如，我國(guó)1975年11月加入了1961年《維也納外交關(guān)系公約》，我國(guó)政府在交存加入書的同時(shí)發(fā)表聲明，對(duì)該公約第十四條、十六條以及三十七條（二）、（三）、（四）款持有保留。又如，我國(guó)于1981年9月簽署了《聯(lián)合國(guó)國(guó)際貨物銷售合同公約》，1986年12月我國(guó)政府交存了核準(zhǔn)書，核準(zhǔn)書中載明，中國(guó)不受公約第1條第1款（b）、第11條及與第11條內(nèi)容有關(guān)的規(guī)定的約束。

保留可以有兩個(gè)法律效果：一是排除條約的某個(gè)規(guī)定對(duì)保留國(guó)的適用；二是更改通常是縮小條約的某一規(guī)定對(duì)保留國(guó)的適用范圍。顯然，保留能夠減少保留國(guó)的條約義務(wù)。對(duì)于國(guó)內(nèi)立法機(jī)關(guān)而言，保留是值得重視的問題，因?yàn)楸Ａ艨梢栽谂鷾?zhǔn)、加入的過程中做出。

保留是維護(hù)締約國(guó)權(quán)利的重要手段，因此，我國(guó)在締約實(shí)踐中較多地運(yùn)用了保留制度?？偟膩碇v，我國(guó)對(duì)參加的多邊條約所含國(guó)際法院解決爭(zhēng)端的條款，一律用保留的方式排除對(duì)我適用，任何國(guó)家均不能援引此等條款到國(guó)際法院起訴我國(guó)，當(dāng)然，我國(guó)也不能起訴他國(guó)，因?yàn)楸Ａ艟哂袑?duì)等性。

（三）我國(guó)的有關(guān)法律規(guī)定

1982年憲法對(duì)我國(guó)締結(jié)條約的問題作了規(guī)定。根據(jù)憲法的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)“決定同外國(guó)締結(jié)的條約和重要協(xié)定的批準(zhǔn)和廢除”；國(guó)家主席根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的決定，“批準(zhǔn)和廢除同外國(guó)締結(jié)的條約和重要協(xié)定”；國(guó)務(wù)院“管理對(duì)外事務(wù)，同外國(guó)締結(jié)條約和協(xié)定”。

為了落實(shí)憲法的上述規(guī)定，1990年我國(guó)又制定了《締結(jié)條約程序法》。該法律全面、系統(tǒng)地總結(jié)了我國(guó)1949年以來的締約實(shí)踐，詳細(xì)規(guī)定了我國(guó)締結(jié)國(guó)際條約所需要經(jīng)過的國(guó)內(nèi)程序，是一部指導(dǎo)我國(guó)對(duì)外締約活動(dòng)的基本法律。按照該法律的規(guī)定，我國(guó)以三種名義同外國(guó)締結(jié)條約和協(xié)定：（1）中華人民共和國(guó)；（2）中華人民共和國(guó)政府；（3）中華人民共和國(guó)政府部門。該法律詳細(xì)規(guī)定了以上述三種名義談判和簽署條約、協(xié)定的決定程序，以及談判和簽署條約、協(xié)定的代表的委派程序。

《締結(jié)條約程序法》將全國(guó)人大常委會(huì)決定批準(zhǔn)的條約和重要協(xié)定分為6類:（1）友好合作條約、和平條約等政治性條約；（2）有關(guān)領(lǐng)土和劃定邊界的條約；（3）有關(guān)司法協(xié)助、引渡的條約、協(xié)定；（4）同中華人民共和國(guó)法律有不同規(guī)定的條約、協(xié)定；（5）締約各方議定須經(jīng)批準(zhǔn)的條約、協(xié)定；（6）其他須經(jīng)批準(zhǔn)的條約和協(xié)定。這6類條約和重要協(xié)定簽署后，由外交部等部門報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)，再由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)決定批準(zhǔn)，國(guó)家主席則根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的決定予以批準(zhǔn)。條約和重要協(xié)定經(jīng)批準(zhǔn)后，由外交部辦理互換或交存批準(zhǔn)書的手續(xù)。

該法律還對(duì)國(guó)務(wù)院有權(quán)核準(zhǔn)的協(xié)定和具有條約性質(zhì)的文件，包括互換或交存核準(zhǔn)書的手續(xù)，以及無須國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)的政府部門協(xié)定及其登記或備案程序做了規(guī)定。

關(guān)于多邊條約的加入，《締結(jié)條約程序法》專門規(guī)定，加入多邊條約和協(xié)定，分別由全國(guó)人大常委會(huì)或者國(guó)務(wù)院決定。加入屬于上述6類須經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)決定批準(zhǔn)的條約和重要協(xié)定，由國(guó)務(wù)院審核后提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)作出加入的決定。加入不屬于上述范圍的多邊條約和協(xié)定，由外交部等部門報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出加入的決定。接受多邊條約和協(xié)定，由國(guó)務(wù)院決定。

按照憲法和《香港特別行政區(qū)基本法》及《澳門特別行政區(qū)基本法》的有關(guān)規(guī)定，香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)可在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、航運(yùn)、通訊、旅游、文化、體育等領(lǐng)域，分別以“中國(guó)香港”和“中國(guó)澳門”的名義，單獨(dú)地同世界各國(guó)、各地區(qū)及有關(guān)國(guó)際組織保持和發(fā)展關(guān)系，簽訂和履行有關(guān)協(xié)議；兩個(gè)特區(qū)政府經(jīng)過中央政府授權(quán)后，可以對(duì)外締結(jié)有關(guān)民用航空、移交逃犯、司法協(xié)助、投資保護(hù)、互免簽證等領(lǐng)域的雙邊協(xié)定。這意味著香港和澳門也分別享有一定的締約權(quán)。這種締約權(quán)是國(guó)家通過重要的法律賦予的，其行使不能逾越法律規(guī)定的限度。

（四）我國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約的實(shí)踐及完善建議

從實(shí)踐來看，國(guó)務(wù)院承擔(dān)著締結(jié)條約的任務(wù)。國(guó)務(wù)院不僅要審核決定以中華人民共和國(guó)或其政府名義談判和簽署的條約、協(xié)定的中方草案，又要核準(zhǔn)無需全國(guó)人大常委會(huì)決定批準(zhǔn)的協(xié)定和具有條約性質(zhì)的文件，還要對(duì)其權(quán)限內(nèi)的多邊條約和協(xié)定的加入、接受作出決定。

外交部在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下管理同外國(guó)締結(jié)條約和協(xié)定的具體事務(wù)，其管理職能主要有：以中華人民共和國(guó)或其政府的名義參加條約或協(xié)定的談判，單獨(dú)或會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門提出建議并擬定條約、協(xié)定的中方草案，辦理互換或交存批準(zhǔn)書、核準(zhǔn)書和加入書的手續(xù)，對(duì)條約的正本進(jìn)行歸檔和保存。一些重要條約談判工作復(fù)雜，時(shí)間長(zhǎng)。像《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，前后談了近10年，如果加上之后的《關(guān)于執(zhí)行<聯(lián)合國(guó)海洋法公約>第十一部分的協(xié)定》的談判，耗時(shí)共20年。  

全國(guó)人大常委會(huì)承擔(dān)著決定批準(zhǔn)或加入“條約和重要協(xié)定”的重任。十屆全國(guó)人大常委會(huì)審議的這類條約共計(jì)63個(gè)，其中，2003年11個(gè)，2004年15個(gè)，2005年16個(gè)，2006年21個(gè)，數(shù)量呈逐年增多趨勢(shì)。這一方面反映了我國(guó)對(duì)外開放的進(jìn)一步發(fā)展，同時(shí)意味著全國(guó)人大常委會(huì)在我國(guó)參加條約過程中的任務(wù)不斷加重。十屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)于所審議的上述條約，全部做出予以批準(zhǔn)或加入的決定。

我國(guó)的締約實(shí)踐都是依照憲法和《締結(jié)條約程序法》進(jìn)行的?！毒喗Y(jié)條約程序法》對(duì)于規(guī)范和促進(jìn)我國(guó)依法締結(jié)條約起到重要作用。但另一方面，該法律還有不完善之處。例如，哪些協(xié)定須經(jīng)國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)，哪些協(xié)定無須經(jīng)國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)，現(xiàn)行法律缺乏明確的界定。這需要通過修改法律或制定細(xì)則予以改進(jìn)。

三、國(guó)際條約的遵守和適用

（一）“條約必須遵守”是國(guó)際法的原則

國(guó)家完成國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法要求的締約過程或程序之后，就面臨遵守條約的問題。遵守條約是制訂條約的自然結(jié)果，誠(chéng)信是締約的內(nèi)在要求。正因?yàn)槿绱耍瑖?guó)際法將“條約必須遵守”確立為一項(xiàng)基本原則。

遵守條約對(duì)于維護(hù)國(guó)際法律秩序，開展國(guó)際交往與合作，確保本國(guó)的利益，都有重要的意義。不僅如此，遵守條約也可以避免國(guó)際責(zé)任的發(fā)生。在國(guó)際法上，遵守條約是締約國(guó)的國(guó)際義務(wù)，因此，違約是要承擔(dān)國(guó)際責(zé)任的，例如損害賠償、恢復(fù)原狀和賠禮道歉等。國(guó)際法的強(qiáng)制力主要依靠國(guó)家的自助行為，條約一方違約，他方可以采取相應(yīng)的對(duì)抗措施。為了避免國(guó)際責(zé)任和對(duì)抗措施的發(fā)生，締約國(guó)也需要遵守條約。

我國(guó)自古以來就是禮儀之邦，講信義、說話算數(shù)是我們的優(yōu)良傳統(tǒng)。正是依靠這一點(diǎn)，我們的改革開放包括吸引外資取得舉世矚目的成就。也正是依靠這一點(diǎn)，我們的朋友遍天下。當(dāng)前，我國(guó)的國(guó)際地位舉足輕重，為了進(jìn)一步樹立負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象，為了我們的國(guó)家利益，我們有必要一如既往，忠實(shí)履行所承擔(dān)的條約義務(wù)。

（二）國(guó)際條約的適用范圍

從時(shí)間上講，條約一般自生效之日起對(duì)締約方發(fā)生效力，或適用于締約方，這種適用的效果一直持續(xù)到條約失效。所以，條約有一個(gè)適用的時(shí)間范圍。條約適用的時(shí)間有一個(gè)原則，這就是條約不溯及既往，也就是說，條約對(duì)締約方參加該條約之前所發(fā)生的任何行為或事實(shí)均不適用，通俗地講，就是我們不能拿今天對(duì)締約方生效的條約，去約束它們昨天做的事情。

條約一般會(huì)規(guī)定有效期，在這個(gè)期限內(nèi)條約對(duì)締約方適用。雙邊條約的有效期長(zhǎng)短不一，短的一年，長(zhǎng)則20年，條約到期時(shí)如果締約方同意還可延期。但多邊條約或國(guó)際公約，常常不規(guī)定期限，也就是說，除非有同等性質(zhì)的條約替代，它們將無限期地有效。

條約的適用還有一個(gè)空間范圍問題。除非條約本身另有規(guī)定或締約方另有協(xié)議，條約適用于締約方的全部領(lǐng)土。但我國(guó)有例外情況。根據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》的規(guī)定，中華人民共和國(guó)締結(jié)的國(guó)際協(xié)議，中央人民政府可根據(jù)香港特區(qū)的情況和需要，在征詢特區(qū)政府的意見后，決定是否適用于香港特別行政區(qū)；中華人民共和國(guó)尚未參加但已適用于香港的國(guó)際協(xié)議仍可繼續(xù)適用；中央人民政府根據(jù)需要授權(quán)或協(xié)助香港特別行政區(qū)作出適當(dāng)安排，使其他有關(guān)國(guó)際協(xié)議適用于香港特別行政區(qū)。1997年香港回歸前夕，中國(guó)政府明確了127項(xiàng)中國(guó)已經(jīng)參加的多邊條約將適用于香港特區(qū)，并明確了87項(xiàng)中國(guó)尚未參加但已經(jīng)適用于香港的多邊條約將繼續(xù)適用于香港特區(qū)。中國(guó)政府還照會(huì)條約保存機(jī)關(guān)，為上述條約適用于香港對(duì)外承擔(dān)責(zé)任。《澳門特別行政區(qū)基本法》也有類似的規(guī)定和實(shí)踐。

（三）國(guó)際條約的適用方式

條約的適用有一個(gè)重要方面，這就是締約國(guó)在國(guó)內(nèi)如何適用或履行條約的問題。現(xiàn)代條約越來越多地涉及到傳統(tǒng)的國(guó)內(nèi)事項(xiàng)，例如個(gè)人的權(quán)利、經(jīng)濟(jì)事務(wù)等，關(guān)于這些事項(xiàng)的條約，需要締約國(guó)采取措施才能實(shí)施。這就發(fā)生條約在締約國(guó)適用的問題。

從國(guó)際法來看，締約國(guó)如何在國(guó)內(nèi)適用條約原則上是其自由決定的事情，國(guó)際法通常只管條約義務(wù)是否得到履行，而不問締約國(guó)是如何履行的。現(xiàn)代國(guó)家一般都是通過本國(guó)法律對(duì)條約的國(guó)內(nèi)適用加以規(guī)范的。這一實(shí)踐起源于英、美憲法。英國(guó)不成文憲法很早就形成了“（習(xí)慣）國(guó)際法是本國(guó)法一部分”的原則。美國(guó)憲法則規(guī)定，條約是美國(guó)聯(lián)邦的最高法律，效力優(yōu)于州法。英、美憲法開創(chuàng)了由本國(guó)法來規(guī)范國(guó)際法及條約在國(guó)內(nèi)適用的先例。

由于國(guó)內(nèi)法在國(guó)內(nèi)具有最高性，條約要在國(guó)內(nèi)適用，首先需要納入到國(guó)內(nèi)法體系。這是公認(rèn)的條約在國(guó)內(nèi)適用的前提。條約納入到國(guó)內(nèi)法的方式有兩種：一種是國(guó)家在法律上接納條約為本國(guó)法的一部分，在這種情況下，條約就可以自動(dòng)、長(zhǎng)久地在國(guó)內(nèi)適用；第二種方式是國(guó)家通過實(shí)施性法律使條約在國(guó)內(nèi)適用，也就是說，條約的國(guó)內(nèi)適用以國(guó)家通過實(shí)施性法律為前提，沒有此等法律，條約是不能在國(guó)內(nèi)適用的。這兩種方式被分別稱為“直接適用”和“間接適用”（或“轉(zhuǎn)化適用”）的方式。

然而，絕對(duì)的直接適用是沒有的。荷蘭屬于典型的直接適用的國(guó)家，條約不僅在荷蘭具有直接的效力，而且具有優(yōu)于一般法律甚至憲法的效力。但即便如此，荷蘭法院也有拒絕直接適用條約規(guī)定的例子。美國(guó)憲法承認(rèn)條約為美國(guó)法律的一部分并且優(yōu)于州法，但美國(guó)最高法院發(fā)展了“非自執(zhí)行條約”的概念，非自執(zhí)行條約在美國(guó)法院是不可以直接適用的，它需要國(guó)會(huì)立法予以轉(zhuǎn)化。

絕對(duì)的間接適用也不存在。由于締約權(quán)和立法權(quán)分離，英國(guó)是極端的轉(zhuǎn)化適用的國(guó)家。英國(guó)法院有句名言：“我們不考慮條約，除非它們包含在議會(huì)的立法中?！钡?，條約在英國(guó)法院也存在直接適用的例外情形。

這意味著在國(guó)家實(shí)踐中，除了直接適用和間接適用之外，還存在著第三種條約適用的方式，即兼采直接和間接適用的方式。我們稱之為“混合制”?；旌现茟?yīng)當(dāng)是各國(guó)更為普遍采用的適用條約的方式。但是，同為混合制的國(guó)家，其直接適用與間接適用的比例可能大不相同，因?yàn)槟男l約可以直接適用，哪些需要間接適用，都是由國(guó)家自行決定的，而且各國(guó)判斷直接或間接適用的標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。

國(guó)內(nèi)法如果允許條約在國(guó)內(nèi)直接適用，又會(huì)帶來?xiàng)l約與國(guó)內(nèi)法沖突時(shí)誰優(yōu)先適用的問題。各國(guó)的實(shí)踐表明，在這個(gè)問題上存在的原則有：協(xié)調(diào)的原則，后法優(yōu)于前法原則，上位法優(yōu)于下位法的原則以及條約優(yōu)先原則。美國(guó)歷史上曾經(jīng)采用過協(xié)調(diào)的原則，法院遇到條約與國(guó)內(nèi)法抵觸時(shí)假定國(guó)會(huì)沒有違反國(guó)際義務(wù)的意思，依此調(diào)和兩者的沖突。但美國(guó)現(xiàn)在遵循后法優(yōu)于前法的原則，并將憲法視為國(guó)家機(jī)關(guān)必須遵守的最高法律，即條約與憲法沖突時(shí)，憲法優(yōu)先適用。法國(guó)奉行條約優(yōu)先原則，但以互惠為條件。在荷蘭，條約的效力優(yōu)于法律甚至憲法。

（四）我國(guó)適用國(guó)際條約的法律規(guī)定和實(shí)際做法

我國(guó)法律對(duì)條約的國(guó)內(nèi)適用加以規(guī)范，基本上開始于改革開放。較早一個(gè)法律是1982年《民事訴訟法》（試行）。該法第189條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約同本法有不同規(guī)定的，適用該國(guó)際條約的規(guī)定，但是，我國(guó)聲明保留的條款除外?！贝撕螅?985年的《涉外經(jīng)濟(jì)合同法》、1986年的《民法通則》、1989年的《行政訴訟法》、1991年的《外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》以及1992年的《海商法》等一系列法律，都有和上述民訴法第189條類似的條款。不僅如此，還有一些行政法規(guī)也含類似的規(guī)定，例如1989年《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》第37條。

從文字上看，這樣的規(guī)定是要解決條約與我國(guó)法律的沖突問題，但優(yōu)先適用同時(shí)也意味著直接適用，它隱含了條約可以直接適用的意義。不過，這一意義應(yīng)該僅僅適用于條約與國(guó)內(nèi)法沖突的情形。當(dāng)條約與國(guó)內(nèi)法一致的時(shí)候，我國(guó)法院適用的法律應(yīng)該是國(guó)內(nèi)法而不是條約。由于國(guó)內(nèi)法可能包含條約義務(wù)的要求，條約是通過國(guó)內(nèi)法而適用的。換句話說，這些法律實(shí)際上還包含條約在我國(guó)間接適用的意義。這兩個(gè)意義分別適用于條約與我國(guó)法律沖突和一致的情形。

我國(guó)法律所包含的條約直接適用的意義，主要是針對(duì)我國(guó)參加的有關(guān)民商事條約而言的。我國(guó)的法院也確有一些案例是直接適用條約規(guī)定的。然而，我國(guó)對(duì)于參加的其他一些性質(zhì)的條約，更多采取間接適用的做法。例如，分別針對(duì)1961年《維也納外交關(guān)系公約》，1963年《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》和1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，我國(guó)制定了《外交特權(quán)與豁免條例》，《領(lǐng)事特權(quán)與豁免條例》和《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》及《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》。這些法律將有關(guān)的條約轉(zhuǎn)化成為國(guó)內(nèi)法，并以國(guó)家的強(qiáng)制力保證實(shí)施。為了配合2001年加入世貿(mào)組織，我國(guó)對(duì)有關(guān)的經(jīng)貿(mào)法律進(jìn)行了較大規(guī)模的“廢、改、立”工作，這顯然主要是為了將WTO規(guī)則轉(zhuǎn)化成為國(guó)內(nèi)法而采取的措施。我國(guó)在人權(quán)條約上也持轉(zhuǎn)化的態(tài)度。盡管我國(guó)已經(jīng)參加了20多個(gè)國(guó)際人權(quán)條約，但至今還未見到直接適用人權(quán)條約的法院判決。

（五）我國(guó)適用國(guó)際條約面臨的新情況、新問題及完善建議

國(guó)際法在當(dāng)代的一個(gè)明顯變化，就是越來越多地關(guān)涉到個(gè)人、公司的權(quán)利或利益。大量的人權(quán)條約、經(jīng)貿(mào)條約、知識(shí)產(chǎn)權(quán)條約以及環(huán)境保護(hù)條約都是例證。這些條約有雙邊的，還有多邊的，不少多邊條約我國(guó)都已經(jīng)參加。我國(guó)參加這些條約后面臨的現(xiàn)實(shí)問題就是：個(gè)人以及公司（包括中國(guó)人和外國(guó)人以及中國(guó)公司和外國(guó)公司）能否援引條約的規(guī)定到我國(guó)法院提起訴訟？我國(guó)法院能否根據(jù)條約的規(guī)定審理案件并做出判決？這是國(guó)際法的變化和我國(guó)不斷參加國(guó)際條約所帶來的新情況或新問題。

我國(guó)現(xiàn)有的一些法律規(guī)定和做法為解決這樣的問題提供了某種指南，但是，它們本身還存在著不清楚或不確定的地方，需要從立法上加以完善。例如，條約是不是我國(guó)法律的一部分，或者說，條約是不是我國(guó)的法律淵源，現(xiàn)在不太確定，因?yàn)槲覈?guó)的憲法沒有涉及，立法法也只字未提國(guó)際條約。盡管民事訴訟法等規(guī)定了條約的優(yōu)先適用地位，事實(shí)上承認(rèn)了條約是我國(guó)的法律淵源，但現(xiàn)行法律還缺少明確的規(guī)定。條約是不是我國(guó)法律的一部分，需要從立法上予以明確。

再者，哪些條約在我國(guó)可以直接適用，哪些不可以直接適用，同樣沒有法律明文規(guī)定。因此，我們還需要?jiǎng)澐挚芍苯舆m用和不可直接適用的條約的范圍。如何劃分應(yīng)主要根據(jù)我們的政策來考慮，國(guó)際法并不關(guān)心。

從立法上明確上述兩個(gè)問題，對(duì)我國(guó)的法治建設(shè)和進(jìn)一步改革開放均有益處，因?yàn)榉ㄖ涡枰傻拇_定性，而明確的條約在我國(guó)適用的國(guó)內(nèi)法規(guī)范，將更好地體現(xiàn)我國(guó)對(duì)于國(guó)際條約的尊重與遵守。