我國的立法體制、法律體系和立法原則

全國人大及其常委會的一項重要職權(quán)是立法權(quán)，它的首要任務(wù)是立法。按照領(lǐng)導(dǎo)上的安排，我想根據(jù)自己對憲法與有關(guān)法律規(guī)定和黨的十六大精神的理解，聯(lián)系黨的十一屆三中全會以來自己在從事立法工作中的體會，就我國的立法體制、法律體系和立法原則問題作個簡要匯報。

一、關(guān)于我國的立法體制

我國是統(tǒng)一的、單一制的國家，各地方經(jīng)濟、社會發(fā)展又很不平衡。與這一國情相適應(yīng)，在最高國家權(quán)力機關(guān)集中行使立法權(quán)的前提下，為了使我們的法律既能通行全國，又能適應(yīng)各地方千差萬別的不同情況的需要，在實踐中能行得通，憲法和立法法根據(jù)憲法確定的“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”的原則，確立了我國的統(tǒng)一而又分層次的立法體制：

（一）全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)。全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律。全國人大常委會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。

（二）國務(wù)院即中央人民政府根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。

（三）省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)；較大的市（包括省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市）的人大及其常委會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人大常委會批準后施行。

（四）經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會根據(jù)全國人大的授權(quán)決定，還可以制定法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施。

（五）自治區(qū)、自治州、自治縣的人大還有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，對法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。自治區(qū)的自治條例和單行條例報全國人大常委會批準后生效，自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會批準后生效。

（六）國務(wù)院各部、各委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。

這種分層次的立法體制又是怎樣體現(xiàn)和保證法制統(tǒng)一的呢？主要是兩方面：一方面，明確不同層次法律規(guī)范的效力。憲法具有最高的法律效力，一切法律、法規(guī)都不得同憲法相抵觸。法律的效力高于行政法規(guī)，行政法規(guī)不得同法律相抵觸。法律、行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)和規(guī)章，地方性法規(guī)和規(guī)章不得同法律、行政法規(guī)相抵觸。地方性法規(guī)的效力高于地方政府規(guī)章，地方政府規(guī)章不得同地方性法規(guī)相抵觸。另一方面，實行立法監(jiān)督制度。行政法規(guī)要向全國人大常委會備案，地方性法規(guī)要向全國人大常委會和國務(wù)院備案，規(guī)章要向國務(wù)院備案。全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。

二、關(guān)于中國特色社會主義法律體系

實踐證明，憲法和立法法確定的立法體制符合我國國情，是行之有效的。

1978年年底，黨的十一屆三中全會撥亂反正，在確定把黨和國家的工作重點轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的同時，明確提出了加強社會主義民主、健全社會主義法制的方針。從此，鄧小平同志提出的“一手抓建設(shè)，一手抓法制”就成為搞社會主義現(xiàn)代化的戰(zhàn)略布局。二十四年來，與改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程相適應(yīng)，我國的立法工作取得了顯著的成就。從1979年初到現(xiàn)在，除現(xiàn)行憲法和3個憲法修正案外，全國人大及其常委會通過法律308個（現(xiàn)行有效的217個）、法律解釋8個、有關(guān)法律問題的決定122個，共438個；國務(wù)院制定行政法規(guī)942個（現(xiàn)行有效的636個）；31個省、自治區(qū)、直轄市共制定地方性法規(guī)8000多個；154個民族自治地方（5個自治區(qū)、30個自治州、119個自治縣）共制定自治條例和單行條例480多個。這些法律、法規(guī)，反映了改革開放的進程，肯定了改革開放的成果，對保障改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進行，發(fā)揮了積極的作用。現(xiàn)在，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系初步形成，國家的政治生活、經(jīng)濟生活、文化生活和社會生活基本的、主要的方面已經(jīng)有法可依。

新世紀新階段新任務(wù)對國家立法提出了新的更高的要求。黨的十六大提出：“適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、社會全面進步和加入世貿(mào)組織的新形勢，加強立法工作，提高立法質(zhì)量，到二０一０年形成中國特色社會主義法律體系?！睋?jù)此，吳邦國同志提出了爭取在本屆全國人大及其常委會五年任期內(nèi)基本形成這一法律體系的要求。這就給我們提出了兩個問題：什么是中國特色社會主義法律體系？這樣一個法律體系怎樣才算“基本形成”？

所謂法律體系，一般來說，是指一個國家的全部法律規(guī)范，按照一定的原則和要求，根據(jù)不同法律規(guī)范的調(diào)整對象和調(diào)整方法的不同，劃分為若干法律門類，并由這些法律門類及其所包括的不同法律規(guī)范形成相互有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。這里所稱“法律規(guī)范”，是指由國家制定或者認可，體現(xiàn)統(tǒng)治階級意志，調(diào)整社會關(guān)系，并最終依靠國家強制力保證實施的社會活動準則。

關(guān)于法律門類劃分，上屆全國人大常委會經(jīng)組織專題研究，按照基本上達成的共識，認為將我國的法律體系劃分為以下七個門類比較合適：

一是憲法及憲法相關(guān)法。憲法是國家的根本大法，它規(guī)定國家的根本制度和根本任務(wù)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)，具有最高的法律效力。憲法相關(guān)法是與憲法向配套、直接保障憲法實施和國家政權(quán)運作等方面的法律規(guī)范的總和，主要包括四個方面的法律：1.有關(guān)國家機構(gòu)的產(chǎn)生、組織、職權(quán)和基本工作制度的法律；2.有關(guān)民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度的法律；3.有關(guān)維護國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和國家安全的法律；4.有關(guān)保障公民基本政治權(quán)利的法律。

二是民法商法。它是規(guī)范民事、商事活動的法律規(guī)范的總和，所調(diào)整的是自然人、法人和其他組織之間以平等地位而發(fā)生的各種法律關(guān)系，可以稱為橫向關(guān)系。我國采取的是民商合一的立法模式。民法是一個傳統(tǒng)的法律門類，它所調(diào)整的是平等主體的自然人之間、法人之間、自然人與法人之間的財產(chǎn)關(guān)系與人身關(guān)系。商法是民法中的一個特殊部分，是在民法基本原則的基礎(chǔ)上適應(yīng)現(xiàn)代商事活動的需要逐漸發(fā)展起來的，主席包括公司、破產(chǎn)、證券、期貨、保險、票據(jù)、海商等方面的法律。

三是行政法。它是規(guī)范行政管理活動的法律規(guī)范的總和，包括有關(guān)行政管理主體、行政行為、行政程序、行政監(jiān)督以及國家公務(wù)員制度等方面的法律規(guī)范。行政法調(diào)整的是行政機關(guān)與行政管理相對人（公民、法人和其他組織）之間因行政管理活動而發(fā)生的法律關(guān)系，可以稱為縱向關(guān)系。在這種管理與被管理的縱向法律關(guān)系中，行政機關(guān)與行政管理相對人的地位是不平等的，行政行為由行政機關(guān)單方面依法作出，不需要雙方平等協(xié)商。因此，為了正確處理二者關(guān)系，保持行政權(quán)力與行政管理相對人合法權(quán)利的平衡，行政法的基本原則是職權(quán)法定、程序法定、公正公開、有效監(jiān)督。

四是經(jīng)濟法。它是調(diào)整因國家從社會整體利益出發(fā)對市場經(jīng)濟活動實行干預(yù)、管理、調(diào)控所產(chǎn)生的法律關(guān)系的法律規(guī)范的總和。經(jīng)濟法是在國家干預(yù)市場活動過程中逐漸發(fā)展起來的一個法律門類，一方面與行政法的聯(lián)系很密切，另一方面又與民法商法的聯(lián)系很密切，往往在同一個經(jīng)濟法中包括兩種不同性質(zhì)法律規(guī)范，既有調(diào)整縱向法律關(guān)系的，又有調(diào)整橫向法律關(guān)系的，因而具有相對的獨立性。

五是社會法。它是規(guī)范勞動關(guān)系、社會保障、社會福利和特殊群體權(quán)益保障方面的法律關(guān)系的總和。社會法是在國家干預(yù)社會生活過程中逐漸發(fā)展起來的一個法律門類，所調(diào)整的是政府與社會之間、社會不同部分之間的法律關(guān)系。

六是刑法。它是規(guī)范犯罪、刑事責(zé)任和刑事處罰的法律規(guī)范的總和。刑法是一個傳統(tǒng)的法律門類，與其他法律門類相比，具有兩個顯著特點：一是所調(diào)整的社會關(guān)系最廣泛；二是強制性最嚴厲。

七是訴訟與非訴訟程序法。它是規(guī)范解決社會糾紛的訴訟活動與非訴訟活動的法律規(guī)范的總和。我國的訴訟制度分為刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟三種。解決經(jīng)濟糾紛，除通過民事訴訟制度“打官司”外，還可以通過仲裁這種非訴訟的“便民”途徑。

法律體系及其包括的法律規(guī)范，以法的形式（按照我國的立法體制，這里所稱的“法”，除具有最高法律效力的憲法外，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例等）反映和規(guī)范國家政治、經(jīng)濟、文化和社會的各項制度。由于各國的政治制度、經(jīng)濟制度、歷史文化傳統(tǒng)的不同，它們各自的法律體系必然各具特點，尤其是不同社會制度國家的法律制度必然有本質(zhì)的不同。我們要建立的是中國特色社會主義法律體系，它包括的全部法律規(guī)范，它確立的各項法律制度，以體現(xiàn)人民共同意志、維護人民根本利益、保障人民當(dāng)家作主為基本特征，這是社會主義法律制度與資本主義法律制度的本質(zhì)區(qū)別。

那么，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，再經(jīng)過五年的努力，基本形成的中國特色社會主義法律體系應(yīng)該是什么樣的？我們經(jīng)過初步研究，認為它大體上應(yīng)該具備三個特點：第一個特點是，法的門類齊全。這一點，我們已經(jīng)做到了。第二個特點是，體現(xiàn)“三個代表”重要思想要求，能夠適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、社會全面進步和加入世貿(mào)組織的新形勢，保障改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，促進社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展的基本的、主要的法律規(guī)范比較齊備。做到這一點，要求我們在對現(xiàn)行有效的法律和行政法規(guī)進行分析的基礎(chǔ)上，按照黨的十六大的總體部署，通盤研究、統(tǒng)籌考慮哪些需要制定，哪些需要修改（包括對一些同類法律進行必要的歸并、整合，也包括有些行政法規(guī)在條件成熟時提升為法律），哪些需要廢止。第三個特點是，這個法律體系內(nèi)部，包括七個法律門類之間、不同法律規(guī)范（如民事的、刑事的、行政的等）之間、不同層次法律規(guī)范（憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例等）之間，基本做到邏輯嚴謹、結(jié)構(gòu)合理、和諧統(tǒng)一。做到這一點，還有許多問題需要進一步深入研究。這里，需要正確處理三個關(guān)系：

（一）法律、法律體系與實際的關(guān)系

在人類歷史上，法律一旦產(chǎn)生，便逐漸形成了自己的體系，并且追求更多的獨立性。立法，不能不考慮法自身的邏輯體系，不能對性質(zhì)相同的問題，這個法這么規(guī)定，那個法那么規(guī)定，互相矛盾。但是，歸根到底，實際是母親，法律是子女，正如恩格斯所說的，是“經(jīng)濟關(guān)系反映為法原則”。生產(chǎn)力發(fā)展了，生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展了，社會發(fā)展了，實際發(fā)展了，法也要發(fā)展，法的原則、法律體系也要發(fā)展。由此至少可以看出兩點：一是，實踐沒有止境，法律體系也要與時俱進、不斷創(chuàng)新，它必然是動態(tài)的、開放的、發(fā)展的而不是靜止的、封閉的、固定的，一定階段所稱“法律體系”只能是相對的而不是絕對的。尤其是在我國，整個國家還處于改革、轉(zhuǎn)型時期，中國特色社會主義制度還處于發(fā)展與完善的過程中，社會主義市場經(jīng)濟體制還處于發(fā)展和完善的過程中，都還沒有定型，因而反映、規(guī)范這種制度和體制的法律規(guī)范、法律體系就更加明顯地具有穩(wěn)定性與變動性相統(tǒng)一、階段性與前瞻性相統(tǒng)一的特點。二是，加強立法工作與形成法律體系，二者既有聯(lián)系、又有區(qū)別。從我國二十四年來的立法實踐看，立法從來都是從實際出發(fā)而不是從體系出發(fā)的，都是根據(jù)需要與可能來進行的。也就是說，改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程中出現(xiàn)了需要用法律手段加以解決的問題，那就深入調(diào)查研究，認真總結(jié)實踐經(jīng)驗，經(jīng)驗基本成熟的，至少有了科學(xué)的而不是主觀臆造的典型經(jīng)驗，才能立法，需要并且成熟一個，抓緊制定一個。這是立法問題。法律體系則是法學(xué)研究問題，有了若干法律、法規(guī)之后，對它們加以研究、歸類，從中找出規(guī)律性的東西，明確不同法律規(guī)范的不同性質(zhì)、不同特點、不同效力以及它們的相互關(guān)系和內(nèi)在邏輯，逐漸形成科學(xué)的體系。因此，這個體系不可能是一開始就有的，而是像南方一句俗話說的那樣，“草鞋沒樣，邊打邊像”。概括地說，先是制定法律、法規(guī)，然后形成法律體系；法律體系形成之后，又會指導(dǎo)立法實踐，防止法律規(guī)范之間相互矛盾、“打架”，把法的自身邏輯體系搞亂。這就是為什么黨的十一屆三中全會并沒有提出法律體系的問題，到了黨的十五大，在我們已經(jīng)有了一部適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的新憲法和一批基本的、主要的法律、法規(guī)之后，才提出了到2010年形成中國特色社會主義法律體系的要求。這是符合客觀規(guī)律的。

（二）數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系

中國特色社會主義法律體系從奠定基礎(chǔ)到初步形成再到基本形成，沒有一定數(shù)量的法律、法規(guī)當(dāng)然是不行的。但是，法律、法規(guī)完備和法律體系形成的標(biāo)志，從根本上說，并不在于法律、法規(guī)的數(shù)量，而是在于這個體系和它包括的全部法律規(guī)范對社會生活覆蓋的廣度與調(diào)整社會關(guān)系的力度，也可以說在于它的質(zhì)量，一是單行法律、法規(guī)的質(zhì)量，二是整個法律體系的質(zhì)量。法律、法規(guī)還是備而不繁為好。從法律體系看，以成文法為立法基本模式的大陸法系三個典型國家德國、法國、日本，它們搞了二三百年，現(xiàn)行有效的法律分別只有203個、54個、213個，我們并不能因此就說它們的法律體系尚未形成（需要說明，這三個國家、特別是法國的法律中，法典化的法律比較多）；我國現(xiàn)行有效的法律就有217個，我們卻不能因此就說中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成；而且，由于國情不同，需要用法律手段解決的問題不同，外國有的法律，我們不一定就要制定，外國沒有的法律，我們不一定就不需要制定，建設(shè)中國特色社會主義法律體系不能簡單化地按照外國的法律體系“對號入座”，不加分析地照搬、照套，而只能加以研究、借鑒。再從單行法看，一個質(zhì)量好的法可以解決特定領(lǐng)域內(nèi)帶普遍性的諸多問題，真正能夠起到促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的作用；一個質(zhì)量差的法非但不能解決實際問題，甚至可能扼殺經(jīng)濟發(fā)展的活力，成為社會發(fā)展的障礙。當(dāng)然，法的數(shù)量與質(zhì)量從來是相輔相成的，科學(xué)的法律體系本身就應(yīng)該是法的數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一；至于什么時候強調(diào)數(shù)量，什么時候強調(diào)質(zhì)量，那要從實際出發(fā)。黨的十一屆三中全會召開時，我國的法律、法規(guī)還很不完備，可以說基本上是不片未開墾的處女地。那時，鄧小平同志強調(diào)加快立法，說現(xiàn)在立法的工作量很大，因此法律條文開始可以粗一點，逐步完善，“有比沒有好，快搞比慢搞好”，是正確的。到了黨的十五大召開時，中國特色社會主義法律體系框架已經(jīng)初步形成。這時，江澤民同志在向大會所作的報告中提出依法治國基本方略的同時，強調(diào)“加強立法工作，提高立法質(zhì)量”，是適時的。現(xiàn)在，在中國特色社會主義法律體系初步形成的基礎(chǔ)上，吳邦國同志在本屆全國人大常委會第一次會議上強調(diào)“切實加強立法工作，重在提高立法質(zhì)量”，同樣是適時的。

（三）法律手段與其他社會調(diào)整手段的關(guān)系

現(xiàn)在，各方面的立法積極性都很高，這是好事。同時，這也提出了一個問題：到底解決哪些問題應(yīng)該立法，解決那些問題不宜立法？依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，沒有相當(dāng)一批法律、法規(guī)，特別是基本的、主要的法律、法規(guī)當(dāng)然是不行的?，F(xiàn)在，我們的法律、法規(guī)還不夠健全，需要進一步加強立法工作。但是，這并不意味著所有的問題都要用法去解決，法并不是萬能的。調(diào)整社會關(guān)系的手段歷來是多種多樣的，除法律規(guī)范外，還有市場機制、行業(yè)自律、習(xí)慣規(guī)則、道德規(guī)范以及先進管理、技術(shù)等手段。這些手段所要解決的問題一般來說是各不相同、各具特性的。其中，需要用法律手段解決的，一般來說，應(yīng)該是那些在社會生活中帶普遍性的、反復(fù)出現(xiàn)的，用其他社會調(diào)整手段難以解決、最終需要依靠國家強制力解決的問題（既然是最終需要依靠國家強制力，那就不是凡事都要依靠國家強制力，運用國家強制力是需要格外慎重的）。能夠用其他社會調(diào)整手段予以解決，卻不能或者基本上不能依靠國家強制力解決的問題，如思想道德問題、具體工作問題、具體技術(shù)問題、科學(xué)實驗問題等，就不宜或者不必通過立法去解決。因此，加強立法工作，當(dāng)然需要考慮制定、修改法律、法規(guī)，同時也要考慮如何運用、發(fā)揮市場機制、行業(yè)自律、習(xí)慣規(guī)則、道德規(guī)范以及先進管理、技術(shù)等手段在調(diào)整社會關(guān)系中的作用，不可能什么問題都用法律手段去解決即最終依靠國家強制力去解決。

三、關(guān)于立法應(yīng)當(dāng)遵循的原則

立法就是在矛盾的焦點上劃杠杠，鼓勵做什么、允許做什么、應(yīng)當(dāng)做什么、禁止做什么，保護什么、懲罰什么，令行禁止，全社會都要一體遵照執(zhí)行。要把立法的杠杠劃得準，既很重要，又不容易，是很嚴肅的事情。嚴肅立法是嚴肅執(zhí)法的前提。搞好立法工作，提高立法質(zhì)量，關(guān)鍵在于把握正確的政治方向，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來，自覺地堅持立法應(yīng)當(dāng)遵循的幾條原則：

（一）堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)

鄧小平理論特別是鄧小平民主法制思想，為建設(shè)和完善中國特色社會主義法律體系奠定了理論基礎(chǔ)，提供了指導(dǎo)原則。黨的十六大把“三個代表”重要思想同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論一道確定為我們必須長期堅持的指導(dǎo)思想，具有重大意義。立法只有以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，堅持從社會主義初級階段的基本國情出發(fā)，立足于總結(jié)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的實踐經(jīng)驗，同時在此基礎(chǔ)上借鑒人類政治文明有益成果，借鑒國外對我們有益的經(jīng)驗、主要是反映市場經(jīng)濟共同規(guī)律的東西，為我所用，力求從全局上、發(fā)展上和本質(zhì)上把握中國特色社會主義法律體系內(nèi)在的規(guī)律性，解決立法帶普遍性、共同性的問題，才能堅持正確的政治方向。

法律制度屬于上層建筑，歸根到底，是能動地反映經(jīng)濟基礎(chǔ)并為其服務(wù)的；同時，又是能動地反映上層建筑其他部分并為其服務(wù)的。在立法活動中貫徹“三個代表”重要思想，必須是全面的，同時又要明確法律制度的定位、定性，把握它的特點：1.法律制度并不直接解決生產(chǎn)力自身的問題，而是通過體現(xiàn)經(jīng)濟體制改革精神，體現(xiàn)黨的經(jīng)濟政策，反映社會主義初級階段的基本經(jīng)濟制度和基本分配制度，調(diào)整社會經(jīng)濟利益關(guān)系，為解放和發(fā)展生產(chǎn)力開辟道路、創(chuàng)造環(huán)境、提供保障。2.法律制度并不直接解決文化藝術(shù)創(chuàng)作自身的問題，而是通過體現(xiàn)馬克思主義的指導(dǎo)地位，體現(xiàn)“二為”方向、“雙百”方針，體現(xiàn)文化體制改革精神，體現(xiàn)黨的文化政策，為繁榮中國特色社會主義文化開辟道路、創(chuàng)造環(huán)境、提供保障。3.確定法律制度，必須以中國最廣大人民的根本利益為基本原則，檢驗的標(biāo)準是看人們?nèi)罕姖M意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)。

在立法活動中真正做到全面貫徹“三個代表”重要思想，是很不容易的，要花很大力氣才行。當(dāng)今世界，國際戰(zhàn)略格局正在發(fā)生深刻變化。世界多極化和經(jīng)濟全球化的趨勢在曲折中發(fā)展，科技進步日新月異，綜合國力競爭日趨激烈。西方敵對勢力加緊對我國實施“西化”、“分化”戰(zhàn)略圖謀，試圖用西方那一套社會制度、價值觀念、生活方式對我國施加影響，包括對我國法律制度施加影響。從國內(nèi)看，隨著改革的深化、開放的擴大和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會經(jīng)濟成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式日趨多樣化，社會關(guān)系和社會利益格局已經(jīng)發(fā)生并且還在繼續(xù)發(fā)生深刻變化，不同利益的社會階層、社會成員勢必要求把自己的意志和利益反映到包括法律制度在內(nèi)的上層建筑中來；而且，人數(shù)少的社會階層反映到立法活動中的聲音不一定小，人數(shù)多的社會階層反映到立法活動中的聲音不一定大。在這樣錯綜復(fù)雜的國際、國內(nèi)形勢下，在立法活動中全面貫徹“三個代表”重要思想，首先要從實際出發(fā)、因時制宜，因地制宜、因事制宜，抓準抓住中國先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求是什么、中國先進文化的前進方向是什么、中國最廣大人民的根本利益是什么。要做到這一點，還是要靠我們的“傳家寶”--吃透兩頭：一頭，全面、準確地把握中央決策（路線、方針、政策），這要靠深入學(xué)習(xí)、領(lǐng)會；一頭，全面、本質(zhì)地把握實際情況，這要靠深入調(diào)查研究。要吃透兩頭，都要花很大力氣，從理論與實踐的結(jié)合上研究、解決問題，把對領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)與對群眾負責(zé)統(tǒng)一起來，這就決不是嘴上說說、紙上寫寫所能辦到的。

（二）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

憲法總綱第一條就開宗明義地規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。”工人階級領(lǐng)導(dǎo)是通過它的先鋒隊中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)的，這是歷史的結(jié)論、人民的選擇。實踐證明，要把中國的事情辦好，關(guān)鍵取決于我們黨，取決于黨的先進性和戰(zhàn)斗力，取決于黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。

作為執(zhí)政黨，怎樣領(lǐng)導(dǎo)？怎樣執(zhí)政？按照馬克思主義的政黨學(xué)說和國家學(xué)說，政黨不是國家機器，黨的主張不是國家意志。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，并且通過憲法和法律的形式把黨的正確主張和人們共同意志統(tǒng)一起來，依法執(zhí)政。列寧在《論糧食稅》一文中有一句著名的論斷：“無產(chǎn)階級專政就是無產(chǎn)階級對政治的領(lǐng)導(dǎo)?！痹诹⒎ɑ顒又袌猿贮h的領(lǐng)導(dǎo)，最根本、最重要的是堅持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、方針政策領(lǐng)導(dǎo)，自覺地把體現(xiàn)“三個代表”重要思想的黨的方針政策經(jīng)過法定程序，同人民的意見結(jié)合起來、統(tǒng)一起來，轉(zhuǎn)化成為法律、法規(guī)，成為國家意志，作為全社會都必須一體遵循的社會活動準則，并最終依靠國家強制力保證它的實施。

這里，有一個問題需要研究：是不是黨的全部方針政策都要法制化呢？我看，不應(yīng)該是。黨的方針政策，有基本的，有具體的；有戰(zhàn)略性的，有策略性的；有較成熟的，有試驗性的。一般來說，法律、法規(guī)體現(xiàn)的黨的方針政策應(yīng)該是基本的、戰(zhàn)略性的、較成熟的、需要較長時期執(zhí)行并且最終需要依靠國家強制力予以保證的。同時，法律、法規(guī)又要能夠解決現(xiàn)實生活中的實際問題，特別是領(lǐng)導(dǎo)與群眾關(guān)注的熱點、難點問題。那么，怎樣恰當(dāng)?shù)靥幚?、兼顧兩方面的關(guān)系呢？總結(jié)實踐經(jīng)驗，大體上有三條：

一是，凡屬重大問題、重要改革，要制定法律、法規(guī)，一般需要先用政策來指導(dǎo)，經(jīng)過群眾性的探索、試驗，總結(jié)實踐經(jīng)驗，研究、比較各種典型，全面權(quán)衡利弊，才能立法。當(dāng)然，這只是立法的一般性經(jīng)驗，并不排除預(yù)見性（預(yù)見就是根據(jù)客觀事物的運動規(guī)律看到前途趨向），對看準的問題，中央決策已定，可以先行立法，用法律手段推動改革。

二是，區(qū)別方針政策的法制化與方針政策對執(zhí)法活動的指導(dǎo)，前者屬于立法問題，后者屬于執(zhí)法問題。

三是，需要制定法律、法規(guī)的，又要努力找到確定基本制度與解決現(xiàn)實問題的最佳結(jié)合點，既要維護法律制度的相對穩(wěn)定性，又要能夠解決實際問題。

（三）堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨

在我國，人民，只有人民，才是國家和社會的主人。社會主義民主政治的本質(zhì)要求是人民當(dāng)家作主。社會主義法制實質(zhì)上就是人民民主的制度化、法律化。我們的憲法和法律、法規(guī)都應(yīng)該是，也必須是黨的正確主張和人民共同意志的統(tǒng)一，歸根到底，是體現(xiàn)人民共同意志、維護人民根本利益、保障人民當(dāng)家作主的。因此，立法必須堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，增強民主意識，把維護最廣大人民的根本利益（包括正確處理人民的全局利益和局部利益的關(guān)系，長遠利益與眼前利益的關(guān)系，國家、集體和個人的利益關(guān)系）作為根本原則，作為出發(fā)點和落腳點。立一個法，定一條規(guī)矩，都要把著眼點放在是不是有利于改革、發(fā)展、穩(wěn)定，是不是有利于解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，歸根到底，是不是有利于最廣大人民的根本利益。一個法立得好不好，標(biāo)準應(yīng)該是這個，而不能是有關(guān)部門“權(quán)力均等，利益均沾”，從現(xiàn)實情況看，在立法活動中尤其需要自覺地防止“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化”。

立法為了人民，必須依靠人民，在立法活動中堅持群眾路線。在我國，人民群眾不應(yīng)該只是法律、法規(guī)的被動接受者，而首先應(yīng)該是立法的積極參與者；立法不是有關(guān)部門之間權(quán)力和利益的分配與再分配，而應(yīng)該反映人民的共同意志和根本利益。法律、法規(guī)從實踐中來，就應(yīng)該從群眾中來，只能是群眾實踐經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)。因此，立法實行立法工作者、實際工作者、專家相結(jié)合，又始終注意聽取各種意見、特別注意傾聽基層群眾的意見，集思廣益，多謀善斷，才能搞好；少數(shù)人坐在屋子里苦思冥想，或者在少數(shù)人的圈子里打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，是決不會成功的。

（四）堅持服從并服務(wù)于發(fā)展這個第一要務(wù)

鄧小平同志強調(diào)：“發(fā)展才是硬道理。”江澤民同志在黨的十六大報告中進一步把發(fā)展作為執(zhí)政興國的第一要務(wù)，并提出要緊緊抓住二十一世紀頭二十年這個可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期，把全面建設(shè)小康社會確定為新世紀新階段的奮斗目標(biāo)。這是一個關(guān)系全局、長遠的戰(zhàn)略決策。

按照馬克思主義所深刻揭示的經(jīng)濟、政治、文化三者之間的辯證關(guān)系和人類社會發(fā)展的基本規(guī)律，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，必須堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，并正確處理物質(zhì)文明建設(shè)、政治文明建設(shè)、精神文明建設(shè)的關(guān)系，實現(xiàn)三個“建設(shè)”互相協(xié)調(diào)、互相促進、全面推進。也可以說，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的過程本身就應(yīng)該是包括經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展在內(nèi)的社會全面進步的過程，就應(yīng)該是社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明全面發(fā)展的過程。牢牢地把握這一點，對于我們自覺地運用客觀規(guī)律，堅定地沿著正確的道路前進，加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，是一個關(guān)系全局的重大問題。

加強社會主義法制建設(shè)，依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，屬于發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明的范疇。按照我們黨的老規(guī)矩、好傳統(tǒng)，黨在各方面的工作都要服從并服務(wù)于黨的中心任務(wù)。據(jù)此，新世紀新階段的立法必須緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會這個奮斗目標(biāo)，體現(xiàn)、推動、保障發(fā)展這個執(zhí)政興國第一要務(wù)，為發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境、提供有力的法制保障。這是檢驗立法質(zhì)量的一條重要標(biāo)準。

（五）堅持以憲法為核心的社會主義法制統(tǒng)一

我國是一個集中統(tǒng)一的社會主義國家。沒有社會主義法制的統(tǒng)一，就不能依法維護國家的統(tǒng)一、政治的安定、社會的穩(wěn)定。實行社會主義市場經(jīng)濟體制，同樣需要強調(diào)社會主義法制的統(tǒng)一，否則就會妨礙社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，妨礙統(tǒng)一的社會主義市場的形成和發(fā)展。隨著立法步伐的加快，法律、法規(guī)數(shù)量的增多，不同法律門類、不同性質(zhì)法律規(guī)范、不同效力層次法律規(guī)范之間呈現(xiàn)出錯綜復(fù)雜的關(guān)系，尤其需要引起我們對法制統(tǒng)一的高度重視。

維護法制統(tǒng)一，首先必須依據(jù)法定權(quán)限、遵循法定程序立法，不得超越法定權(quán)限、違反法定程序立法。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例等都是國家統(tǒng)一的法律體系的組成部分，各部門、各地方、各方面都不能各搞各的所謂“法律體系”。在法律體系內(nèi)部，必須堅持以憲法為核心和統(tǒng)帥，一切法律、法規(guī)都不得同憲法相抵觸，行政法規(guī)不得同憲法和法律相抵觸，地方性法規(guī)不得同憲法和法律、行政法規(guī)相抵觸，規(guī)章之間也不能相互矛盾。同時，要按照法定的權(quán)限和程序，加強對法律、法規(guī)的解釋工作，加強法規(guī)、規(guī)章的備案審查工作?？傊?，一定要從制度上解決“依法打架”的問題。

四、關(guān)于探求立法的規(guī)律

法律、法規(guī)，形式上是主觀意志的產(chǎn)物，集體意志也是主觀的；實質(zhì)上是客觀的，立法搞得好不好，法律、法規(guī)的質(zhì)量高不高，關(guān)鍵在于能不能反映客觀規(guī)律，一是中國特色社會主義經(jīng)濟、政治、文化的發(fā)展規(guī)律，二是中國特色社會主義法律體系的內(nèi)在規(guī)律，三是立法的工作規(guī)律。立法中這種主觀與客觀的矛盾只能在實踐中加以解決，途徑就是不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗。毛主席說過：我們共產(chǎn)黨就是靠總結(jié)經(jīng)驗吃飯的。我們從事的是前無古人的事業(yè)，沒有人能給我們提供現(xiàn)成的答案。立法也是一樣，沒有誰能給我們提供中國特色社會主義法律體系的現(xiàn)成藍本。所以，鄧小平同志提倡“摸著石頭過河”。沒有經(jīng)驗，摸著石頭過河，更要把務(wù)實與務(wù)虛結(jié)合起來，務(wù)實而不就事論事，務(wù)虛而不脫離實際，在實干中勤于思考，在忙碌中善于總結(jié)，對實際問題作理性思考，不斷摸索和掌握立法的規(guī)律。具體來說，立一個法，基礎(chǔ)在于總結(jié)實踐經(jīng)驗，先定法意后寫法條，首要的問題是抓住它的本質(zhì)，也就是法意，法意定得準，寫出法條相對來說并不太難；立幾個法，又要探求它們共同的規(guī)律，掌握了立法的規(guī)律，才會有預(yù)見性和主動權(quán)。

總結(jié)二十四年來的立法實踐經(jīng)驗，為了更好地堅持立法原則，提高立法質(zhì)量，在立法活動中需要正確處理若干關(guān)系，比如：

（一）立法與改革的關(guān)系

法律、法規(guī)的特點是“定”，是在矛盾的焦點上劃杠杠，一旦規(guī)定下來，全社會都要一體遵守。改革的特點是“變”，是突破原有的體制和規(guī)則。用特點是“定”的法律、法規(guī)去適應(yīng)特點是“變”的改革要求，難度是很大的。那么，立法應(yīng)該怎樣體現(xiàn)、適應(yīng)改革的要求呢？有人提出，要大膽改革，就要敢于突破法律“框框”，甚至敢于突破憲法“框框”。這種看法是不正確的。如果這個人認為這個法要突破，那個人認為那個法要突破，誰想怎么干就怎么干，以憲法為核心的社會主義法制的尊嚴和權(quán)威就會蕩然無存?？偨Y(jié)實踐經(jīng)驗，正確的態(tài)度是：1.立法要體現(xiàn)中央關(guān)于改革、發(fā)展、穩(wěn)定的決策。2.立法要著重把實踐證明是正確的改革成果、改革經(jīng)驗肯定下來；改革經(jīng)驗尚不充分的，如果迫切需要立法，那就先把改革的原則確定下來，并為進一步改革留下余地。3.如果實踐證明現(xiàn)行法律、法規(guī)的有些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)形勢的變化，成為改革的障礙，那就及時經(jīng)過法定程序予以修改或者廢止。

（二）政府與市場的關(guān)系

我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。實踐已經(jīng)證明，充分發(fā)揮市場機制配置資源的基礎(chǔ)性作用，實行公開、公平、公正競爭，經(jīng)濟活動才能富有活力，提高效率，更快地創(chuàng)造更多的社會財富，提高綜合國力。同時，市場又不是萬能的，市場本身就存在著自發(fā)性、滯后性、盲目性。改善宏觀經(jīng)濟環(huán)境、合理利用公共資源、維護社會公共利益等方面的問題，就難以靠市場來解決。因此，實行市場經(jīng)濟體制，并不意味著減少政府的責(zé)任和作用。我國是發(fā)展中的大國，又處在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟快速發(fā)展的時期，尤其需要政府擔(dān)當(dāng)起應(yīng)負的責(zé)任，把職能真正轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來，并且轉(zhuǎn)變工作方式、工作作風(fēng)，切實解決市場解決不了或者解決不好的問題，為經(jīng)濟活動創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境。這里需要明確的問題是，正確處理政府與市場的關(guān)系，主要的方面是政府，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，力求做到：一不越位，決不要再把那些政府機關(guān)不該管、管不了、實際上也管不好的事情攬在手里；二不缺位，該由政府機關(guān)管的事情就要把它管住、管好；三不錯位，政府機關(guān)不能既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”；四不擾民，該由政府機關(guān)管的事情，只要能把它管住、管好，辦事手續(xù)越簡便、越透明越好，以方便基層、方便老百姓。而做到這一點，首先又要解放思想，更新觀念，卸下兩個思想認識上的包袱：一是，政府工作以經(jīng)濟建設(shè)為中心，不等于把一切經(jīng)濟活動都由政府機關(guān)包攬下來；二是，政府是人民的政府，不等于把老百姓的一切事情都由政府機關(guān)包攬下來?？偟膩砜?，從發(fā)展趨勢看，政府實施的是公共行政，政府是有限政府，而不是無限政府，它的權(quán)力、責(zé)任都是有限的，而不是無限的。只有“有限”，才有可能“高效”。這個思想認識問題不解決，不可能轉(zhuǎn)變政府職能。

（三）權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系

轉(zhuǎn)變政府職能，在立法活動中，特別是制定行政法、經(jīng)濟法，不可避免地會涉及行政權(quán)力同自然人、法人和其他組織的權(quán)利的關(guān)系。按照傳統(tǒng)法學(xué)概念，行政權(quán)力屬于“公權(quán)”，自然人、法人和其他組織的權(quán)利屬于“私權(quán)”。在權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系問題上，原則上講，權(quán)利是本源，權(quán)力是由其派生的。憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！毙姓?quán)力是人民通過法定程序授予的。但是，行政機關(guān)一旦取得行政權(quán)力并對管理相對人（公民、法人或者其他組織）行使這種權(quán)力，它就居于“強者”地位。因此，正確處理權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，主要的方面應(yīng)該是對權(quán)力加以規(guī)范、制約、監(jiān)督。立法不僅是對行政機關(guān)的授權(quán)，而且是對行政機關(guān)的控權(quán)。依法行政的核心是規(guī)范行政權(quán)力。從這個意義上說，實行依法治國、依法行政，先要依法治“官”、依法治權(quán)，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償，確保一切行政機關(guān)依照法定的權(quán)限和程序正確行使權(quán)力，防止濫用權(quán)力。在一般情況下，“公權(quán)”不宜介入、干預(yù)“私權(quán)”的行使。當(dāng)然，“私權(quán)”的行使也是有條件、有規(guī)范的。如果行使“私權(quán)”損害國家的、社會的、集體的利益和他人的合法權(quán)益，“公權(quán)”就應(yīng)該介入、干預(yù)，實施監(jiān)督，予以處理。對于行政機關(guān)來說，權(quán)力與責(zé)任應(yīng)該統(tǒng)一；對于自然人、法人或者其他組織來說，權(quán)利與義務(wù)應(yīng)該統(tǒng)一。法律、法規(guī)在賦予有關(guān)行政機關(guān)必要的權(quán)力的同時，必須規(guī)定其相應(yīng)的責(zé)任，規(guī)范、制約、監(jiān)督行政權(quán)力的行使。為了從源頭上、制度上預(yù)防和解決腐敗問題，立法必須體現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤、權(quán)力與利益徹底脫鉤的原則，決不允許爭權(quán)而不負責(zé)，更不允許利用權(quán)力“尋租”?！肮珯?quán)”是不能盈利的，這是一條法律原則，也是一條政治原則。法律、法規(guī)在規(guī)定自然人、法人和其他組織應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)的同時，應(yīng)該明確規(guī)定其應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，并為保證其權(quán)利的實現(xiàn)規(guī)定相應(yīng)的政策和措施。

（四）懲罰與引導(dǎo)的關(guān)系

法律規(guī)范是確定社會活動準則的。對那些嚴重損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民合法權(quán)益的違法行為，法律、法規(guī)當(dāng)然應(yīng)該規(guī)定懲罰手段、制裁措施，并且所規(guī)定的懲罰手段、制裁措施能夠罰當(dāng)其過、制裁得力，真正達到懲罰的目的，維護法律、法規(guī)的權(quán)威，保證法律、法規(guī)的實施。同時，又要看到，法律規(guī)范除了對違法行為的懲罰、制裁功能外，它本身又具有重要的引導(dǎo)功能。規(guī)范是為人們設(shè)定的社會行為預(yù)期，本身首先就是引導(dǎo)。立法應(yīng)該根據(jù)行為人不同的行為方式來確立能夠有效發(fā)揮法律規(guī)范引導(dǎo)功能的相應(yīng)制度。在我國，法律、法規(guī)既然是體現(xiàn)人民共同意志、維護人民根本利益、保障人民當(dāng)家作主的，它就應(yīng)該并且能夠建立在為廣大人民群眾所自覺遵守、執(zhí)行的基礎(chǔ)上，從而具有更明顯的引導(dǎo)功能。因此，在立法活動中，需要重視法律、法規(guī)對人們的引導(dǎo)，從制度上預(yù)防、制止違法行為的發(fā)生。即使對違法行為設(shè)定必要的懲罰手段、制裁措施，也要考慮懲罰手段、制裁措施的多樣化，根據(jù)違法行為的性質(zhì)、后果的不同，設(shè)定相應(yīng)的懲罰手段、制裁措施。這就要求我們從理論與實踐的結(jié)合上，積極研究探索社會主義市場經(jīng)濟條件下預(yù)防、制止、制裁違法行為的新機制、新措施、新辦法。

（五）法治與德治的關(guān)系

黨的十六大明確地提出了“依法治國和以德治國相結(jié)合”的要求，這是總結(jié)古今中外治國經(jīng)驗所得出的結(jié)論。法律和道德都是上層建筑的重要組成部分，都是規(guī)范人們的社會行為的重要方式。但是，法律規(guī)范與道德規(guī)范的性質(zhì)、功能是不一樣的。法律規(guī)范以其權(quán)威性和強制性規(guī)范人們的社會行為，其實施主要（不是惟一）靠他律；道德規(guī)范以其感召力和勸導(dǎo)力提高人們的思想認識和道德覺悟，其實施主要（不是惟一）靠自律。調(diào)整社會關(guān)系、解決社會問題，必須把法律規(guī)范與道德規(guī)范結(jié)合起來，使二者相輔相成、相互促進。有些道德規(guī)范（如誠實信用等）與有關(guān)法律規(guī)范（如民商法律規(guī)定的誠實信用原則等）是相互融通的。如果法律規(guī)范背離了人們普遍認同的道德標(biāo)準、道德要求，就會失去民眾的誠服，在實踐中就難以行得通；如果一切都依靠道德，就難以有效地制止、制裁那些破壞社會秩序、侵犯公共利益和他人合法權(quán)益的行為，也難以促進社會主義精神文明建設(shè)，甚至?xí)恋K公共道德的形成。因此，立法必須重視法律規(guī)范的道德基礎(chǔ)。我國是社會主義國家，法律、法規(guī)尤其應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的共同意志，有良好的道德基礎(chǔ)，為多數(shù)人普遍認同。看一個法立得好不好，在實踐中能不能行得通，一條重要的標(biāo)準就是看它是否體現(xiàn)了多數(shù)人認同的道德標(biāo)準、道德要求。