人大常委會監(jiān)督的內(nèi)容和原則

根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定以及各級人大常委會的多年實踐經(jīng)驗，監(jiān)督法把各級人大常委會對人民政府、人民法院、人民檢察院進(jìn)行監(jiān)督的內(nèi)容規(guī)定為兩個方面，即工作監(jiān)督和法律監(jiān)督；把各級人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的原則，規(guī)定為“五個堅持”，即堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則，堅持依法行使監(jiān)督權(quán)的原則，堅持集體行使職權(quán)的原則，堅持接受人民代表大會監(jiān)督的原則和堅持公開原則。

一、人大常委會的監(jiān)督是工作監(jiān)督和法律監(jiān)督

人大常委會監(jiān)督什么？憲法和有關(guān)法律作了明確規(guī)定，內(nèi)容非常豐富，概括起來是工作監(jiān)督和法律監(jiān)督兩個方面。彭真同志說：“最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督什么？一個是法律監(jiān)督，一個是工作監(jiān)督。全國人大和它的常委會對法律實施的監(jiān)督，主要是監(jiān)督憲法的實施，包括履行憲法規(guī)定的職權(quán)。任何機(jī)關(guān)、任何地方如果做出同憲法相抵觸的決議、決定，全國人大和它的常委會有權(quán)力、有責(zé)任予以撤銷。至于對行政、審判、檢察工作的監(jiān)督，首先是聽取和審議政府工作報告，它包括過去工作的總結(jié)和今后工作的部署。再就是審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算決定，計劃和預(yù)算決算反映了各方面的工作。對最高人民法院、最高人民檢察院的監(jiān)督，主要也是聽取和審議它們的工作報告。這是全面的、基本的監(jiān)督。有了重大問題，能不能管？能管。按照法律規(guī)定，權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)提出質(zhì)詢案，必要時還可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會?！边@是對工作監(jiān)督和法律監(jiān)督內(nèi)容和形式的高度概括。

(一)工作監(jiān)督的具體內(nèi)容和形式

憲法第六十七條第(六)項規(guī)定，全國人大常委會“監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”，第一百零四條規(guī)定，縣級以上地方各級人毒大常委會“監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”。根據(jù)憲法的規(guī)定，監(jiān)督法第五條規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實施監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、公正司法?！边@一條規(guī)定表明，人大常委會對“一府兩院”的監(jiān)督，是對其工作進(jìn)行監(jiān)督，即工作監(jiān)督，而不能代替“一府兩院”行使行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)，不直接處理具體事務(wù)。具體事務(wù)由“一府兩院”依法辦理。人大常委會監(jiān)督的目的，是督促“一府兩院”完善機(jī)制，改進(jìn)工作，促進(jìn)依法行政、公正司法。

所謂工作監(jiān)督，就是對“一府兩院”的工作是否符合憲法和法律，是否符合人民的根本利益，是否正確貫徹人大及其常委會的決議、決定，是否正確行使職權(quán)等進(jìn)行監(jiān)督。主要包括以下具體內(nèi)容：

一是對“一府兩院”專項工作的監(jiān)督?！耙桓畠稍骸钡墓ぷ鞣敝兀婕懊鎻V，人大常委會的監(jiān)督不能事無巨細(xì)。什么都管。什么都管，勢必什么也管不好、管不了，而且不利于充分發(fā)揮“一府兩院”的積極性、主動性、創(chuàng)造性，甚至可能對“一府兩院”的工作造成不必要的于擾，影響工作效率。所以，人大常委會行使監(jiān)督權(quán)，必須學(xué)會“抓大放小”，必須緊緊圍繞黨和國家工作大局，抓住關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重點問題，開展專項工作監(jiān)督，并且一抓到底。這樣，人大常委會的監(jiān)督工作才能具有針對性和實效性，如“三農(nóng)”問題、義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、拆遷補(bǔ)償?shù)?，對這些問題常委會組成人員通常都比較熟悉，能提出不少中肯的意見和建議，審議有深度，監(jiān)督工作具有很強(qiáng)的針對性和實效性。人大常委會開展專項工作監(jiān)督的主要形式，是聽取和審議“一府兩院”專項工作報告。這種監(jiān)督是全面的、基本的，并且具有法律效力。評議專項工作，把對有關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)干部的工作業(yè)績和存在問題寓于其中，實際上也體現(xiàn)了對他們的監(jiān)督。人大常委會對專項工作的評議情況，可以作為組織部門評價、使用干部的依據(jù)。根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，總結(jié)實踐經(jīng)驗，監(jiān)督法第二章對人大常委會聽取和審議專項工作報告，作了規(guī)范化、程序化的規(guī)定。

二是對計劃和預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃以及財政預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，是各級人大常委會的一項重要職權(quán)。國民經(jīng)濟(jì)計劃，是對未來一定時期經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展所作的安排；預(yù)算，是對未來一年財政收入和支出所作的安排。計劃和預(yù)算，是關(guān)系國計民生和群眾切身利益的重大事項，依照憲法和有關(guān)法律規(guī)定，審查和批準(zhǔn)計劃、預(yù)算及其執(zhí)行情況的報告，是人民代表大會的職權(quán)。計劃和預(yù)算經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)后，具有法律效力，必須得到切實執(zhí)行。為了保證經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)的計劃和預(yù)算得到正確執(zhí)行，憲法、預(yù)算法和其他有關(guān)法律規(guī)定，人大常委會監(jiān)督計劃和預(yù)算的執(zhí)行。監(jiān)督的具體形式，就是在每年中期，聽取和審議本年度上一階段計劃、預(yù)算的執(zhí)行情況；審查和批準(zhǔn)計劃、預(yù)算在執(zhí)行中所必須作的部分調(diào)整方案；審查和批準(zhǔn)決算，同時，聽取和審議關(guān)于上一年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支的審計工作報告。實踐證明，加強(qiáng)對計劃和預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，對維護(hù)計劃和預(yù)算的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展，貫徹科學(xué)發(fā)展觀，具有重要意義。根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，總結(jié)實踐經(jīng)驗，監(jiān)督法第三章專門對人大常委會審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，預(yù)算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告，作了進(jìn)一步規(guī)范化、程序化的規(guī)定。

三是對法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督。有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，是依法治國的內(nèi)在要求，是社會主義法治的重要特征。法律的生命在于實施。有法不依，等于無法，甚至更壞。因為它不但破壞了法的尊嚴(yán)和權(quán)威，而且還會損害人們對法的信任。因此，加強(qiáng)對法律、法規(guī)實施情況的監(jiān)督，至關(guān)重要。憲法規(guī)定，全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施；地方各級人大及其常委會在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法、法律、法規(guī)和上級人大及其常委會決議的遵守和執(zhí)行。按照人民代表大會制度，在人大統(tǒng)一行使國家權(quán)力的前提下，人民政府是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，人民法院是依法行使審判權(quán)的機(jī)關(guān)，人民檢察院是依法行使檢察權(quán)的機(jī)關(guān)，“一府兩院”具體負(fù)責(zé)執(zhí)行法律、法規(guī)以及人大及其常委會的決議、決定。因此，人大常委會對“一府兩院”執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)、決議和決定的情況，必須實施監(jiān)督。

監(jiān)督的形式主要是執(zhí)法檢查。監(jiān)督法第二十二條規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會參照本法第九條規(guī)定的途徑，每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地對有關(guān)法律、法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查?！痹谶@方面，經(jīng)過多年的實踐、總結(jié)，已經(jīng)有了一些比較規(guī)范的做法，常委會每年抓住幾部實施中問題較多、人民群眾普遍關(guān)心的法律法規(guī)，集中力量，深入檢查，針對法律法規(guī)實施中的主要問題，一查到底，舉一反三，起到改進(jìn)工作、警示后來的作用，推動法律法規(guī)的正確實施。常委會通過執(zhí)法檢查和聽取執(zhí)法檢查報告，對法律法規(guī)實施中普遍存在的問題，形成審議意見，要求有關(guān)執(zhí)法部門提出整改措施，在規(guī)定的時間內(nèi)向常委會作出整改匯報。對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重違法的典型案例，要交由有關(guān)方面調(diào)查，并將調(diào)查處理結(jié)果報告常委會。同時，常委會通過法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督，可以發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)本身不夠完善的問題，結(jié)合法律法規(guī)修改工作，予以補(bǔ)充和修訂。

人大常委會的工作監(jiān)督，從內(nèi)容上講，主要是上述三個方面；從形式上講，除前面已經(jīng)提到的這些形式外，還有詢問和質(zhì)詢、組織特定問題調(diào)查委員會、審議和決定撤職案，等等。根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，總結(jié)實踐經(jīng)驗，監(jiān)督法對這些監(jiān)督形式，都作了進(jìn)一步規(guī)范化、程序化的規(guī)定。

(二)法律監(jiān)督的具體內(nèi)容和形式

法律監(jiān)督，就是對規(guī)范性文件是否符合憲法和法律規(guī)定所進(jìn)行的監(jiān)督。規(guī)范性文件除憲法和法律外，還包括兩類：一是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。這些規(guī)范性文件，都是我國法的淵源，是中國特色社會主義法律體系的組成部分。二是上述文件之外其他由國家機(jī)關(guān)制定的決議、決定、命令等。這些規(guī)范性文件不是我國法的淵源，但也是普遍適用的。法律監(jiān)督的形式，一是執(zhí)法檢查，它既是工作監(jiān)督的一種形式，又是法律監(jiān)督的一種形式；二是備案審查；三是撤銷同憲法和法律相抵觸或者不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件。

法律監(jiān)督，是憲法賦予人大常委會的重要監(jiān)督職權(quán)，對于維護(hù)國家法制統(tǒng)一，具有重要意義。由于立法法已經(jīng)對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案、審查和撤銷作了詳細(xì)規(guī)定，監(jiān)督法第二十八條對此只作了“依照立法法的有關(guān)規(guī)定辦理”的銜接性規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，關(guān)于法律監(jiān)督，監(jiān)督法重點規(guī)范了以下兩個新的內(nèi)容：

第一，依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，縣級以上地方各級人大常委會有權(quán)撤銷下一級人大及其常委會作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。在現(xiàn)實生活中，一些地方作出的決議、決定或者發(fā)布的命令，有些是超越職權(quán)、明顯違法的，如擅自設(shè)立審批、收費、罰款、強(qiáng)制措施等，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。為了解決這類問題，監(jiān)督法第二十九條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定?！?

第二，最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)報全國人大常委會備案審查。在司法實踐中，兩高的司法解釋對審判、檢察工作具體應(yīng)用法律發(fā)揮了巨大作用，但是的確也存在有些司法解釋與法律相抵觸的情況。憲法雖然沒有明文規(guī)定全國人大常委會對“兩高”司法解釋進(jìn)行監(jiān)督，但明確規(guī)定全國人大常委會有監(jiān)督“兩院”工作的職權(quán)，司法解釋是“兩高”工作的重要內(nèi)容，因此，全國人大常委會對“兩高”的司法解釋進(jìn)行監(jiān)督是具有憲法依據(jù)的。2005年12月，十屆全國人大常委會委員長會議通過了《司法解釋備案審查工作程序》，對司法解釋備案審查在工作層面作了程序規(guī)定。監(jiān)督法第三十一條、第三十二條、第三十三條參考立法法有關(guān)規(guī)范性文件備案審查程序的規(guī)定，對“兩高”司法解釋的備案審查程序作了具體規(guī)定。最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)自公布之日起30內(nèi)報全國人大常委會備案。國務(wù)院、中央軍事委員會和省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會認(rèn)為“兩高”作出的司法解釋與法律相抵觸，或者“兩高”之間認(rèn)為對方作出的司法解釋同法律相抵觸些的，可以向全國人大常委會書面提出審查的要求；其他國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為“兩高”作出的司法解釋同法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進(jìn)行審查的建議。

法律監(jiān)督的目的是保證和維護(hù)國家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，保證憲法和法律的正確實施。法律監(jiān)督包含了立法、執(zhí)法、守法的全過程，是人大常委會監(jiān)督工作中最重要的內(nèi)容之一，在人大常委會全部工作中居于重要地位。認(rèn)真開展法律監(jiān)督工作，對推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，具有重要意義。

二、人大常委會監(jiān)督必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

“一個中心，兩個基本點”，是我們黨和國家在新的歷史時期必須始終不渝地予以堅持的基本路線。憲法序言規(guī)定：“我國將長期處于社會主義初級階段。國家的根本任務(wù)是，沿著中國特色社會主義道路，集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放”。憲法的上述規(guī)定，集中表述了黨和國家在社會主義初級階段的基本路線，是憲法各項規(guī)定中最關(guān)鍵、最核心的內(nèi)容。社會主義初級階段基本路線，符合我國國情和實際，最集中地反映和代表了全國人民的共同意志和根本利益。黨和國家的一切工作都必須堅定不移地堅持這個基本路線，任何時候都不能偏離這個基本路線。根據(jù)憲法規(guī)定，結(jié)合人大常委會監(jiān)督工作實際，監(jiān)督法第三條規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會行使監(jiān)督職權(quán)，應(yīng)當(dāng)圍繞國家工作大局，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放。”這一條規(guī)定，是人大常委會行使監(jiān)督權(quán)必須堅定不移地予以遵循的指導(dǎo)思想和政治原則。

堅持基本路線，落實到人大工作中，就是必須緊緊圍繞黨和國家工作大局來謀劃、開展各項工作，始終堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。2004年9月，吳邦國委員長在社會主義民主法制建設(shè)座談會上的講話中指出：“人大工作涉及方方面面，很多工作都是法定的，一定要做，而且要做好，不做就是失職。同時，要在提高工作實效上狠下功夫，努力開創(chuàng)人大工作的新局面。這當(dāng)中關(guān)鍵的一條，就是人大工作必須服從和服務(wù)于黨和國家的中心工作，緊緊圍繞黨和國家工作的大局，緊緊圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定中的熱點和難點問題，緊緊圍繞關(guān)系群眾切身利益的問題，從人大工作的定位和特點出發(fā)，集中力量，突出重點，抓住關(guān)鍵，努力取得黨和人民滿意的效果?！眳前顕瘑T長的這一講話深刻指出，緊緊圍繞國家工作大局，是人大工作講所必須堅持的指導(dǎo)思想和原則。

什么是國家工作大局？主要包括兩個方面的含義：一是我們黨和國家在整個社會主義初級階段必須始終不渝地予以堅持的工作重點。這就是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，發(fā)展是硬道理，發(fā)展是第一要務(wù)。這個發(fā)展，是全面的、協(xié)調(diào)的、可持續(xù)的發(fā)展，是科學(xué)的發(fā)展。具體來說，就是要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”的發(fā)面展，而不是片面的發(fā)展。二是我們黨和國家圍繞發(fā)展這個第一要務(wù)在各個不同時期所開展的工作重點。大目標(biāo)確定后，必須從實際出發(fā)，實事求是，腳踏實地，有步驟分階段地認(rèn)真加以實施，不斷向最終目標(biāo)推進(jìn)。

堅持基本路線，最重要、最關(guān)鍵、最根本的是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是國家穩(wěn)定發(fā)展繁榮的根本政治保證，是堅持基本路線的內(nèi)在要求和保證。沒有中國共產(chǎn)黨，就沒有新中國，就沒有改革開放，就沒有社會主義現(xiàn)代化。鄧小平同志曾深刻指出：“在中國這樣的大國，要把幾億人口的思想和力量統(tǒng)一起來建設(shè)社會主義，沒有一個由具有高度覺悟性、紀(jì)律性和自我犧牲精神的黨員組成的能夠真正代表和團(tuán)結(jié)人民群眾的黨，沒有這樣一個黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是不可能設(shè)想的，那就只會四分五裂，一事無成?！薄皥猿炙捻椈驹瓌t的核心，就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)?！焙\濤總書記《在首都各界紀(jì)念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話》中指出：“中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，是在長期斗爭的實踐中逐步形成的，是歷史的選擇、人民的選擇，也是明確載入中國憲法的。各級人民代表大會及其常務(wù)委員會都要自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)?！瓏艺?quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員要經(jīng)過人民代表大會的法定程序選舉和任命，并接受人民代表大會及其常務(wù)委員會監(jiān)督。要充分發(fā)揮國家政權(quán)機(jī)關(guān)中黨組織和黨員的作用，貫徹黨的理論和路線方針政策，實現(xiàn)黨對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。這樣做，有利于把黨的主張與人民的意志統(tǒng)一起來，有利于把黨的決策和決策的貫徹執(zhí)行統(tǒng)一起來，有利于國家政權(quán)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員把對黨負(fù)責(zé)與對人民負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來，保證我們黨始終站在時代前列帶領(lǐng)人民前進(jìn)?！卞\濤同志這一講話，深刻闡述了黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主、實現(xiàn)依法治國的關(guān)系。正如吳邦國委員長所說：“要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來，走中國特色政治發(fā)展道路。要處理好加強(qiáng)人大監(jiān)督工作和堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，處理好加強(qiáng)人大監(jiān)督工作和支持政府、法院、檢察院依法開展工作的關(guān)系?！比舜蟮母黜椆ぷ靼ūO(jiān)督工作都要有利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，有利于鞏固黨的執(zhí)政地位，把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來，其中最重要、最根本、最關(guān)鍵的是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。這一點任何時候都不能動搖。

各級人大常委會在對“一府兩院”進(jìn)行工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的過程中，必須堅定不移地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，準(zhǔn)確把握人大監(jiān)督的特點，充分發(fā)揮人大監(jiān)督的優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是執(zhí)政黨。黨通過人大黨的組織和在人大工作的共產(chǎn)黨員，實施對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，支持人大依法履行職責(zé)，充分發(fā)揮人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。人大常委會要自覺地接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，在依法履行職責(zé)的過程中，全面貫徹黨的路線方針政策，使黨的主張經(jīng)過法定程序成為國家意志，切實把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來。這是人大工作必須始終堅持的最重大的政治原則，也是做好人大工作最根本的政治保證。

三、人大常委會監(jiān)督必須堅持依法行使監(jiān)督權(quán)

國家機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦事，是依法治國的內(nèi)在要求，它不僅有利于維護(hù)法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，而且可以為廣大人民群眾起到示范和帶頭作用。嚴(yán)格依法辦事，包括兩層含義：一是要嚴(yán)格依照法定的權(quán)限辦事，即職權(quán)法定；二是要嚴(yán)格依照法定的程序辦事，即程序法定。所謂職權(quán)法定，一方面是國家機(jī)關(guān)的職權(quán)必須由憲法和法律規(guī)定，限于憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，越權(quán)違法、越權(quán)無效；另一方面是憲法和法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，國家機(jī)關(guān)必須認(rèn)真履行，切實負(fù)起責(zé)任，失職違法、失職問責(zé)。所謂程序法定，就是國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)必須嚴(yán)格遵循法律規(guī)定的程序，程序違法無效。

人大及其常委會的監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予的，離開了憲法和法律，人大監(jiān)督就失去了法律依據(jù)。人大監(jiān)督的對象、內(nèi)容、范圍和方式都要嚴(yán)格符合憲法和法律的規(guī)定，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，按照法定的程序，對法定的對象進(jìn)行監(jiān)督。是否需要行使監(jiān)督權(quán)，如何行使監(jiān)督權(quán)都要以法律為準(zhǔn)繩。只有堅持依法監(jiān)督，監(jiān)督才能有權(quán)威性和法律效力。

(一)人大常委會應(yīng)在憲法和法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)行使監(jiān)督權(quán)，維護(hù)和保障憲法規(guī)定的國家機(jī)關(guān)之間的職權(quán)分工

我國的政體是人民代表大會制度，不是“三權(quán)鼎立”，在人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力的前提下，對行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)又有明確劃分。人大與“一府兩院”的關(guān)系，既有監(jiān)督又有支持，既要依法監(jiān)督，又不代行行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)。從人大常委會與政府的職權(quán)劃分來說，人大常委會通過聽取和審議政府專項工作報告、執(zhí)法檢查等形式，抓住政府工作中人民群眾反映比較集中的帶有普遍性、傾向性的問題，進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)依法行政，但并不直接處理具體問題。從人大常委會與法院、檢察院的職權(quán)劃分來說，依據(jù)憲法規(guī)定，法院、檢察院依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，人大常委會不能代替“兩院”辦理具體案件(個案)。人大常委會對“兩院”工作的監(jiān)督，重點是解決審判工作、檢察工作中群眾反映強(qiáng)烈、帶有共性的問題，如告狀難、執(zhí)行難、賠償難、刑訊逼供、超期羈押、錯案不糾、司法不公等，通過聽取和審議講“兩院”專項工作報告，執(zhí)法檢查等形式，督促司法機(jī)關(guān)完善內(nèi)部監(jiān)督制度，解決共性問題，促進(jìn)公正司法。這樣做，既能發(fā)揮人大常委會依法監(jiān)督“一府兩院”工作的職能，增加監(jiān)督實效，又能保障“一府兩院”依法正確行使職權(quán)。對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)責(zé)成“一府兩院”予以處理解決，人大常委會不直接處理或直接辦案，不能侵犯或代替其他國家機(jī)關(guān)的職權(quán)。人大常委會對“一府兩院”工作進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)是盡職不越位、決定不處理、監(jiān)督不代辦的關(guān)系。人大與“一府兩院”都是黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家機(jī)關(guān)，雖然分工不同，但工作的出發(fā)點和目標(biāo)是一致的，都是為了維護(hù)國家和人民的根本利益。所以人大既要依法實施監(jiān)督，又要支持“一府兩院”行使職權(quán)。這一原則貫穿了監(jiān)督法的始終，在多個條文中都有體現(xiàn)。

(二)人大常委會應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)督法規(guī)定的程序行使監(jiān)督權(quán)

從我國憲法對人大常委會職權(quán)的規(guī)定來看，無論是對規(guī)范性文件的法律監(jiān)督，還是對“一府兩院”履行職責(zé)的工作監(jiān)督，人大常委會的監(jiān)督權(quán)都有著充分的憲法依據(jù)和法律依據(jù)，實踐中的突出問題是監(jiān)督的程序不夠完善，而各地方在探索中的做法又不盡一致，需要相應(yīng)的法律使監(jiān)督權(quán)的行使規(guī)范化、程序化。因此，監(jiān)督法把規(guī)范重點放在完善監(jiān)督的形式和程序上。監(jiān)督法第二條第二款規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會行使監(jiān)督職權(quán)的程序，適用本法；本法沒有規(guī)定的，適用有關(guān)法律的規(guī)定。”監(jiān)督法從第二章到第八章，分別規(guī)定了不同的監(jiān)督形式和適用程序，使人大常委會依照法定程序行使監(jiān)督權(quán)有了明確的法律規(guī)范。

依法定程序行使監(jiān)督權(quán)，要克服“重實體，輕程序”的意識。不能把程序單純理解為實體的實現(xiàn)工具或手段，更不能認(rèn)為只要實體得以實現(xiàn)，程序無所謂。監(jiān)督法著重于確立和完善監(jiān)督權(quán)行使的程序性規(guī)定，不但是為了使人大常委會行使監(jiān)督權(quán)有了具體的程序性規(guī)定，有法可依，使監(jiān)督權(quán)得以落實；同時也是因為，人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的合法性、權(quán)威性在很大程度上是由恰當(dāng)?shù)某绦蛩x予的，是監(jiān)督權(quán)行使程序良好運作的結(jié)果?？梢哉f，監(jiān)督權(quán)涉及的是人大常委會的職能和權(quán)力問題，而監(jiān)督權(quán)行使的程序，則是權(quán)力實現(xiàn)和職能發(fā)揮的具體過程，程序本身也具有正當(dāng)性和合理性，只有嚴(yán)格依法定程序辦事，人大常委會對“一府兩院”的監(jiān)督才能做到既不失職，又不越權(quán)。

監(jiān)督權(quán)行使的程序，包括人大常委會行使監(jiān)督權(quán)時所應(yīng)遵循的方式、步驟、時限和順序等。無論是人大常委會行使監(jiān)督權(quán)，還是“一府兩院”接受人大常委會的監(jiān)督，以及在人大常委會行使監(jiān)督權(quán)過程中涉及到的有關(guān)部門或個人，都必須遵守相應(yīng)的程序規(guī)定。

(三)人大常委會監(jiān)督的對象、內(nèi)容、范圍和形式必須嚴(yán)格依照憲法和法律的規(guī)定

人大常委會依法監(jiān)督，還有一個很重要的方面，就是行使監(jiān)督權(quán)的主體及監(jiān)督的對象、內(nèi)容、范圍和形式要嚴(yán)格依照憲法和法律的規(guī)定。

1．行使監(jiān)督權(quán)的主體。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，只能由各級人大及其常委會行使，而不能由其他任何組織和個人行使。監(jiān)督法第二條第一款量規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，行使監(jiān)督職權(quán)?！庇捎诒O(jiān)督法僅規(guī)范各級人大常委會依法行使監(jiān)督權(quán)，因此，這里講的行使監(jiān)督權(quán)的主體，是指各級人大常委會。委員長會議或者主任會議負(fù)責(zé)處理人大常委會的重要日常工作，根據(jù)法律規(guī)定，其職權(quán)是程序性而不是實體性的，它不能代替人大常委會作出具有法律效力的決議或決定，不能成為人大行使監(jiān)督權(quán)的主體。人大各專門委員會是代表大會的常設(shè)工作機(jī)關(guān)，主要職權(quán)是在人民代表大會閉會期間，在人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)下研究、審議和擬定并提出有關(guān)問題的議案，參與或承擔(dān)人民代表大會及其常委會交辦的有關(guān)具體工作。監(jiān)督法中有不少條文涉及到專門委員會在監(jiān)督工作中的職責(zé)和作用，如監(jiān)督法第二十三條第二款規(guī)定：“常務(wù)委員會執(zhí)法檢查工作由本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)具體組織實施?！钡仨毭鞔_，專門委員會只是協(xié)助人大常委會行使監(jiān)督權(quán)，而不是法律上的監(jiān)督權(quán)主體。至于各級人大代表、人大常委會組成人員參加視察、執(zhí)法檢查、調(diào)研以及其他監(jiān)督的活動，是其依法履行職責(zé)的一部分，個人并不能成為監(jiān)督權(quán)主體。

2．監(jiān)督的對象。監(jiān)督法第五條規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實施監(jiān)督、促進(jìn)依法行政、公正司法?！备鶕?jù)本條規(guī)定，人大常委會監(jiān)督的對象主要是“一府兩院”，即本級人民政府、人民法院和人民檢察院，以及這些國家機(jī)關(guān)中由人大及其常委會選舉或任命的國家機(jī)關(guān)工作人員。在法律監(jiān)督中，監(jiān)督的對象還包括下級人大及其常委會(監(jiān)督法第三十條)。

3．監(jiān)督的內(nèi)容，是工作監(jiān)督和法律監(jiān)督；監(jiān)督的范圍，是國家和地方事務(wù)中那些帶有根本性、長遠(yuǎn)性的重大事項。這是由國家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位決定的。彭真同志曾經(jīng)講過：“重大原則問題，該管就管，少一事不如多一事；日常工作問題，不必去管，多一事不如少一事?！比舜蟪Ｎ瘯谋O(jiān)督，是一種全局性的監(jiān)督，如果事無巨細(xì)，樣樣都管，就會分散精力，造成監(jiān)督難以真正到位，甚至干擾“一府兩院”的正常工作。

4．監(jiān)督的形式。監(jiān)督法第二章到第八章對各種監(jiān)督形式作了詳細(xì)規(guī)定，包括：(1)聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告；(2)審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告；(3)執(zhí)法檢查；(4)規(guī)范性文件的備案審查；(5)詢問和質(zhì)詢；(6)特定問題調(diào)查；(7)審議和決定撤職案。各級人大常委會應(yīng)當(dāng)按照監(jiān)督法規(guī)定的這些形式，依法行使監(jiān)督權(quán)。

四、人大常委會監(jiān)督必須堅持民主集中制，遵循集體行使職權(quán)的原則

憲法第三條規(guī)定：“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實行民主集中制的原則。”在我國，民主集中制是一切國家機(jī)監(jiān)關(guān)開展工作的基本原則。在民主集中制原則基礎(chǔ)上，我國憲法規(guī)定了兩種責(zé)任制，即集體負(fù)責(zé)制和首長負(fù)責(zé)制。各級人大及其常委會行使職權(quán)，實行集體負(fù)責(zé)制，由全體組成人員集體討論，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，集體作出決定。常委會每個組成人員的地位和權(quán)利平等，任何人都沒有特殊的權(quán)利，集體討論、集體決定、集體承擔(dān)責(zé)任。監(jiān)督法第四條規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會按照民主集中制的原則，集體行使監(jiān)督職權(quán)?！?

人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它的運作方式既不同于黨委，也不同于政府，更不同于其他企事業(yè)單位，既不是首長負(fù)責(zé)制也不是分工責(zé)任制。彭真同志說：“人大和政府的任務(wù)不同，因此，它們的工作制度、方法也就不同。憲法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實行首長負(fù)責(zé)制”，“人大是集體負(fù)責(zé)制，人大代表、常委委員的權(quán)力是很大的。……但是，人大這種權(quán)力是由集體來行使、來作決定的。……包括委員長在內(nèi)，無論哪個法律和議案，都不是個人說了就可以決定的?！迸碚嫱具€形象地說，在人大是“集體有權(quán)，個人無權(quán)”，“作為委員長，我也只有一票之權(quán)”。彭真同志的這些講話清楚地闡明了人大及其常委會實行集體負(fù)責(zé)制的特點，人大及其常委會按照民主集中制原則，集體行使職權(quán)。胡錦濤總書記指出：“人民代表大會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使國家權(quán)力，實行民主集中制，集體行使職權(quán)，集體決定問題?！痹诒O(jiān)督過程中，行使國家權(quán)力的是人大常委會，常委會的一切決定或決議，都要依照法定程序，經(jīng)集體討論，通過會議表決，得到全體組成人員過半數(shù)的贊成才能獲得通過，常委會組成人員個人無權(quán)作出任何決定或決議。正如吳邦國委員長所說，“各級人大及其常委會集體行使職權(quán)，集體決定問題，集中人民的共同意志，代表人民的根本利益”，這是我國的人民代表大會制度確保人民當(dāng)家作主的主要方面之一，也是人大常委會行使監(jiān)督權(quán)必須遵循的重要原則。當(dāng)然，常委會組成人員參加視察、專題調(diào)研、執(zhí)法檢查等活動，也往往涉及到對“一府兩院”的監(jiān)督問題。應(yīng)當(dāng)明確，這是一種帶有監(jiān)督性質(zhì)的活動，但常委會組成人員在參加上述活動中，不能直接處理問題。常委會組成人員發(fā)現(xiàn)“一府兩院”的工作存在問題的，應(yīng)當(dāng)通過一定的法律程序，向有關(guān)部門提出建議、批評或意見，由本級人大常委會或者有關(guān)主管部門督促有關(guān)單位解決問題、改進(jìn)工作。

五、人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)必須堅持接受人民代表大會監(jiān)督的原則

憲法和法律規(guī)定，人民代表大會常務(wù)委員會是人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)，是人民代表大會閉會期間行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)。它對本級人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作，接受其監(jiān)督。代表大會有權(quán)罷免常務(wù)委員會組成人員，改變或撤銷常務(wù)委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定。

人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員會，是我國人大同其他許多國家議會組織制度不同的一個重要特點。國外的議會制度，無論是兩院制或一院制，其權(quán)力都是統(tǒng)一的，只有全院會議才能作出具有法律效力的決定。我國的人民代表大會常務(wù)委員會，在人民代表大會舉行會議期間，不行使職權(quán)，而是在人民代表大會閉會期間，才行使由憲法、法律賦予的職權(quán)。它既是人民代表大會的常設(shè)機(jī)構(gòu)，又是行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)。監(jiān)督權(quán)是憲法、法律賦予人大常委會的一項重要職權(quán)，人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的情況，與人大常委會行使其他法定權(quán)力一樣，應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會報告并接受監(jiān)督，各級人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷其常務(wù)委員會的不適當(dāng)?shù)臎Q定。為此，監(jiān)督法第六條規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會行使監(jiān)督職權(quán)的情況，應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會報告，接受監(jiān)督?！绷硗?，監(jiān)督法第十四條、第二十條、第二十七條等條文規(guī)定，人大常委會在具體監(jiān)督工作中的有關(guān)報告及處理情況等，要向本級人民代表大會代表通報，這一方面是為了保障代表對人大工作的知情權(quán)，同時也便于人民代表大會監(jiān)督常委會的工作。

六、人大常委會監(jiān)督必須堅持公開原則

監(jiān)督法第七條規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會行使監(jiān)督職權(quán)的情況，向社會公開?！边@是我國法律首次明確規(guī)定人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的公開原則。

人大行使監(jiān)督權(quán)，要接受人民群眾的監(jiān)督，這是由我國人民代表大會的性質(zhì)和地位所決定的。我國憲法規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。為了保證人民代表大會代表人民的利益，按照人民的意志決定問題，憲法和法律規(guī)定，各級人大對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。在這個意義上，人大常委會行使監(jiān)督權(quán)，對“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)把行使監(jiān)督權(quán)的情況向人民公開，以使人民能夠了解人大常委會監(jiān)督工作的情況。吳邦國委員長在十屆全國人大四次會議上所作的常委會工作報告中就指出：“進(jìn)一步提高人大監(jiān)督工作的透明度。常委會組成人員在執(zhí)法檢查、審議專題工作報告中提出的重要意見和建議，有關(guān)問題的整改情況等，要采取多種方式向社會公開，進(jìn)一步發(fā)揮輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督的作用。”可以說，公開原則是保證人大常委會的監(jiān)督符合人民的意志、代表人民的利益，同時也把人大常委會的監(jiān)督工作置于人民的監(jiān)督之下的重要保障。人大常委會只有加強(qiáng)與人民群眾的聯(lián)系，自覺接受人民群眾的監(jiān)督，才能真正代表人民的意愿，人大的工作才有堅實的群眾基礎(chǔ)，并保持蓬勃生機(jī)和旺盛活力。人大常委會對“一府兩院”的監(jiān)督，除非涉及到國家秘密，或者涉及到具體案件中的商業(yè)秘密、個人隱私、未成年人保護(hù)等依法應(yīng)當(dāng)保密、不宜公開的以外，其他有關(guān)監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督的議題和方式、程序，作出的決議或決定，以及“一府兩院”對監(jiān)督的反饋等，都應(yīng)當(dāng)公開。將人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的情況向人民公開，既保證了人民的知情知政權(quán)，也是人大常委會保持同人民群眾的聯(lián)系、傾聽人民群眾的意見，接受人民群眾監(jiān)督的重要方面，體現(xiàn)了人民對人大常委會工作的監(jiān)督。這也是建設(shè)社會主義民主政治的重要內(nèi)容。

公開原則在監(jiān)督法條文中有多處體現(xiàn)。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，常務(wù)委員會聽取和審議專項工作報告的年度計劃，經(jīng)委員長會議或者主任會議通過，印發(fā)常務(wù)委員會組成人員并向社會公布(第八條第二款)；常務(wù)委員會聽取的專項工作報告及審議意見，人民政府、人民法院或者人民檢察院對審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報告，向本級人民代表大會代表通報并向社會公布(第十四條第二款)；常務(wù)委員會聽取的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況報告、預(yù)算執(zhí)行情況報告和審計工作報告及審議意見，人民政府對審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報告，向本級人民代表大會代表通報并向社會公布(第二十條第二款)；常務(wù)委員會年度執(zhí)法檢查計劃，經(jīng)委員長會議或者主任會議通過，印發(fā)常務(wù)委員會組成人員并向社會公布(第二十三條第一款)；常務(wù)委員會的執(zhí)法檢查報告及審議意見，人民政府、人民法院或者人民檢察院對其研究處理情況的報告，向本級人民代表大會代表通報并向社會公布(第二十七條第二款)。這些條文，使監(jiān)督法第七條規(guī)定的公開原則得以細(xì)化和落實到具體的監(jiān)督工作中。